公報章節 / 1146501_00001
委員會紀錄
立法院第11屆第3會期內政委員會「行政區劃立法技術」公聽會紀錄
時 間 中華民國114年7月2日（星期三）9時4分至11時55分
地 點 本院紅樓202會議室
主 席 牛委員煦庭
發言學者專家及機關團體代表
國立政治大學公共行政學系特聘教授江明修
中國地方自治學會理事長紀俊臣
銘傳大學公共事務與行政管理學系副教授席代麟
國立臺灣大學法律學院特聘教授林明鏘
國立中興大學國家政策與公共事務研究所助理教授紀和均
國立臺灣大學政治學系名譽教授趙永茂
國立彰化師範大學公共事務與公民教育學系教授黃建銘
東吳大學法律學系教授胡博硯
逢甲大學土地管理學系助理教授李長曄
國立臺北大學公共行政暨政策學系教授呂育誠
東吳大學政治學系副教授陳立剛
輔仁大學法律學系助理教授姚孟昌
國立臺北大學法律學系副教授陳愛娥
輔仁大學法律學系教授楊子慧
內政部政務次長董建宏
主席：現在開始開會。
跟大家報告，我們今天召開「行政區劃立法技術」公聽會，主要探討的是：行政區劃相關法律應以實體法或程序法進行？行政區劃事項是否要授權或委辦地方自治團體訂定自治法規？行政區劃專法與地方制度法的關係應該是什麼？要不要統一由行政區劃專法來設定，或者是地方制度法另定行政區劃專章？再來，行政區劃程序中是否要納入公民投票的制度？如何促進公民參與及程序保障？為了以上相關議題，我們特別舉辦一場公聽會，聽取各位學者專家的高見，我們會詳實記錄各位的意見，並且列入立法院公報紀錄之中，作為未來行政區劃法修法時之重要參考依據。
首先感謝出席的專家學者、相關委員及政府機關代表，謝謝各位學者專家熱情與會。我跟大家報告一下今天公聽會的程序，第一，先請主管機關內政部進行簡短的報告，再請學者專家發言，依出席的簽到順序為原則，每位學者專家發言時間為8分鐘；本院委員如要發言，請至主席臺登記，每2位專家學者發言後，安排1位委員發言，每位立法委員發言時間為5分鐘，最後統統發言結束之後，再次由內政部的代表簡單回應說明；發言臺正前方有倒數計時器，發言時間結束前1分鐘會按鈴1聲提醒，發言時間結束時按鈴2聲。
現在有請內政部董政務次長建宏針對今天的題目進行報告，董次長，有請。
董次長建宏：主席、各位委員、各位學者專家代表。本人謹代表本部部長對於各位委員就內政部所推動的相關業務予以關注及指導表示由衷的感謝之意。今天貴委員會召開「行政區劃立法技術」公聽會，本部應邀列席報告，深感榮幸。
本部針對行政區劃之立法，主要重點著重於辦理行政區劃調整時應有之程序設計，並基於憲法第一百零八條對於行政區劃之權限劃分及尊重地方，在程序上賦予地方可因地制宜提出行政區劃調整計畫。至於行政區劃所涉及各類實質問題，已有其他專業法規可處理，建議應讓行政區劃之立法聚焦於建立一套全國一致的行政程序，使各級機關得以遵循。以下將分別就今日公聽會所列相關議題進行說明，敬請各位委員及學者專家先進參考。
首先，有關於議題1針對「行政區劃」法律應以實體法或程序法規定之問題，因應各界對於行政區劃法制之要求，本部從81年起推動立法，惟歷經多次送立法院審查未果，主要原因都在於各界對於行政區劃的實質調整圖貌有不同想像。為了避免各界誤解草案涉及實質調整，本部自109年起推動行政區劃程序法之立法，希望聚焦規範行政區域調整之應有程序，使各種行政區域實體調整的意見可以在程序中充分表達與匯聚，並且使各級機關在辦理行政區域調整時有所依循，所以在立法政策上面，我們建議優先推動行政區劃程序法之立法。
有關於議題2針對行政區劃事項是否得以授權或委辦地方自治團體訂定自治法規問題，依據憲法第一百零八條第一項第二款規定，行政區劃由中央立法並執行之，地方僅有執行權，行政區域劃事項在憲法規定上不具有地方自治事項之性質，且涉及各直轄縣市或鄉鎮地區之新設、廢止或調整，其程序上本應有全國一致性，所以歷來行政院所提草案都賦予地方有因地制宜之提案權，自無須再授權地方另以自治條例定之。
有關於議題3針對行政區劃專法與地方制度法之間的關係、是否由專法定之或由地方制度法另定專章的問題，現行地方制度法在改制直轄市部分已有相關規定，其餘行政區劃類型並無規範，考量改制直轄市以外之行政區劃類型，其樣態及考量因素顯然與改制直轄市不同，基於立法經濟，仍希望維持分別立法為妥。
有關於議題4針對行政區劃納入公民投票機制制度之問題，首先，公民投票法並未禁止行政區劃相關事項作為公民投票之提案，是否成案及後續投票事宜仍由中央選舉委員會依公民投票法審認及辦理。其次，本部在112年辦理之委託研究關於行政區劃與公民投票關聯議題之研究結果，主要認為以各國推動行政區劃經驗而言，公民投票並非必然之程序，如果為了強化民眾參與機制，公民投票並非唯一方法等。為利行政區劃程序中強化民眾參與，行政院在107年的草案本及本部送行政院審議中的草案版本，都有要求各級機關研擬行政區劃計畫時，應辦理民意調查及公聽會，並參酌各該意見，以達到民眾參與及程序保障之結果。
至於議題5有關其他行政區劃法制相關議題的部分，本部已經併同檢視國土計畫、區劃計畫、都市計畫之情形，都有因應行政區劃調整與跨域計畫之處理機制。
最後，本部再次強調，針對本次公聽會之議題，本部書面報告有比較完整的說明，也請各位委員及學者專家先進參考並指教。再次感謝各位委員及學者專家先進對本部的指導，謝謝。
主席：謝謝董建宏政務次長的報告。
其他單位的報告在大家的桌上都有書面，就請大家自行參閱，同樣會刊登在立法院公報。
接著請專家學者發言，如同我們剛剛所說，按照出席簽到的順序。
第1位請呂育誠教授發言，呂教授，有請。
呂教授育誠：主席、各位政府機關代表、各位學術界的先進、各位與會女士先生，大家早安，我是臺北大學公共行政系呂育誠。今天非常榮幸有這個機會參與討論這個算是新的、也算是非常老的議題，剛才提到20年前我在念書的時候，這個議題就已經被討論了，為什麼這個議題看起來如此單純，卻經歷這麼長的時間仍然沒有辦法決定？我覺得可能還是在於整個議題不只是立法技術的問題，行政區劃本質上是一個需要涵蓋各個不同層面考量的議題，所以我準備了一個簡單的PPT來凝聚焦點。
我先把我的結論跟各位先進報告。關於第一個討論提綱：應該以實體法或程序法定之，個人覺得從兼顧程序正義及實質正義的角度來說，兩者都應該要兼顧。當然，剛才次長提到誰先誰後，我個人沒有太大的意見，但是正如剛才所提到的，區劃不只是行政區域或是界線的調整，可能也是國土資源的再利用，所以我覺得這兩個應該要兼併、兼重。
第二個，關於行政區劃授權的議題，剛才次長的意思是，這當然需要站在一個法治的、法律的角度來做規劃，我個人完全同意，但是就像目前我接到的三個版本、草案，其實所謂區劃的劃分，它包含了不只是我們所謂的合併，還包含了特定地方自治團體各種不同樣態或規模的調整，所以我覺得內政部或是中央主管機關，不妨可以用一個框架式的方式來規範。至於比較小的，譬如說縣政府、縣以下的相關區域，我覺得不妨用授權的方式來尊重地方自治，當然基本上不能夠違反國家的法制，這一個大原則是很明確的。
第三個，關於專法的議題，事實上，這個議題在過去這麼多年來也討論過無數次，我個人覺得，不管是專法也好，或者是跟地制法做整併，可能必須要考慮到我們就行政區劃在做規範的時候，除了「調整」這兩個字，更重要的是到底要調什麼？今天之所以爭議很大，是因為大家可能會站在譬如說有些人是從資源、有些人是從流域、有些人是從人口、有些人是從經濟等等各種不同的角度來考量，如果我們只是很純粹的放在地方制度法，我個人認為反而會造成更多的爭議或者更多的討論。因為我們很難用明確的方式去規範每一個實質的議題；內政部或者是中央，頂多只能規範一個框架或者是時程，至於細部的東西，我覺得可能還要納入各個不同的考慮。
第四個，關於公民參與的議題，我完全同意公民應該參與，但是在參與的過程中，必須要符合權責相符。等一下我會提到一個大原則。所以是不是要透過複決或是公民投票，我個人是比較保守，我覺得這反而會模糊這個過程中的權責。
最後一個是其他的相關議題，事實上，行政區劃法草案在很早以前就已經提出，目前事實上也已經有國土計畫法，還有剛才次長所提到的相關法制。我個人覺得，除了行政區劃法這個法制之外，應該要同時兼顧，譬如說我們未來的永續治理、2050淨零排放等等這些議題一併去做考量。雖然複雜度會比較高，但是我覺得如果我們真的認為區劃是一個必須而且必要的工作，可能就更需要去關注這些議題。
接下來針對一些重點，我跟各位先進做一個說明，就像這個標題所說的，我們今天討論的不只是一個新設、廢止或調整區劃，其實更重要的是一個國家整體資源的重分配，特別是面對現在整個環境乃至於氣候等等環境的改變。所以我覺得行政區劃在訂定的時候，除了程序正義之外，更應該要注意、關注到實質正義。因為這樣才能夠滿足各個不同利益團體，或是各個不同的主張，就是對於這個區劃的想像，我個人認為不應該只是把它視為一個區域範圍的改變。就誠如幾年前我們在談新竹縣市合併的議題一樣，看起來似乎是一個很簡單的合或併，實際上它涉及的議題非常的多，我們刻意去做簡化的結果，反而讓整件事情難以被推動。這是我個人的第一個看法，在談實質正義的時候，特別是我們現在很強調的跨域、永續的議題，我覺得更需要去放到這裡面來談。
所以基於這樣的概念，行政區劃我個人覺得技術面最重要的還是在權責分明。關於地方自治團體，如果我們以縣的概念來看，它是一個主要利益關係的代表人，所以它當然有權力去提出所謂的計畫，但是如果是在這個自治團體本身轄區內的區劃，我覺得它應該擁有相當主導的權力，而不應該全部都由中央來做控管，中央也可以不需要事事都去做介入，我覺得這樣是可以達成所謂的分層負責。
至於民意調查跟人民團體，我個人覺得很難去強調它跟區劃議題的直接關係。好比說我只是一個國際性的環保團體，對於這個議題，如果我擁有倡議權或者是某種的審議權，則我覺得反而會混淆整件事情中關於權責的概念。
這裡有我這兩天拿到的資料，包括107年內政部的提案、牛委員的提案以及邱委員的提案，其實共同點都是不只是針對行政區劃的範圍，更強調的是治理，更強調的是施政品質乃至於責任的歸屬。再加上國土計畫法第三條的規定，我覺得在技術上應該有以下三個重點：第一個，當然必須要依照自治的憲政體制跟權限；第二個，應該要忠實的反映地方區域的特色還有專業的意見；第三個，我還是要強調，這是一個兼顧政治、兼顧民主，但更需要慎重考量整個臺灣區域資源運用的一個法制，只有這樣的方式，才能夠讓這個法在通過的同時，我們的國土資源也能夠做最好的應用。
最後，當然區劃這個議題很重要，但是我覺得更重要的就像前一張投影片所說的，我們應該要透過區劃來解決四個目前更急迫性的問題，好比說我們目前在流域管理跟資源管理上，我們還有很多很多整合的空間。如果這些議題都能夠先有一個整合或是一個共識，我相信在推動行政區劃的過程中，應該會事半功倍才對。以上是我的分享，謝謝。
主席：謝謝呂育誠教授。下一位我們請胡博硯教授發言，胡教授有請。
胡教授博硯：主持人召委牛委員、各位老師、各位先進以及各位行政同仁，大家早安、大家好。我是東吳大學胡博硯，非常榮幸有這個機會來參與這個大家已經討論十幾年的議題，我也是覺得主席非常有勇氣去面對這個議題，顯見主席在這件事情上面是很有政治的企圖心，為什麼？我必須要說實在的一件事情，剛剛次長在報告的時候提到112年的委託研究計畫，其實我有參與那個委託研究計畫，所以這個關係要先說明，但是我不是計畫主持人，所以沒有辦法全然代表這個計畫來做說明。
第二件事情是，我也只是負責做研究的人，內政部也沒有全部採納我的意見，我也必須要先說明這件事情。但是為什麼我們長久以來都要一直討論這個議題？因為這個議題其實不是單純的法律問題，而是政治問題。為什麼是一個政治問題呢？其實，就目前行政區劃法草案，我們都會發現調整的部分是在鄉鎮區，其實鄰里的部分，本來就是地方自治的範圍。各縣市、各直轄市政府大概都有地方鄰里調整組織的自治條例出現，但是試問一件事情，我們有調整過鄰里嗎？我們有調整過幾次鄰里嗎？我們鄰里的問題基本上跟區的問題相較，其實我們知道在區的問題上，在變成直轄市、有六都之後，其實大小差異就非常大。
主席來自桃園，相對而言是比較單純的，因為它只有13個區；隔壁的新北有29區，可能問題就更多。在有13個區的情況下，你就要面對一件事情，像中壢非常的大，中壢的再隔壁──觀音，可能兩、三個以上的區加起來，人口數都不夠中壢一樣大，所以就行政效能而言，那個差異感，基本上來講，我們已經必須要去面對這件事情。
但是每每講到「調整」這件事情，我們剛剛講的，你要把人家的里消滅掉，里長都直接跟市長「嗆聲」不然你來這裡選看看是否選得贏，對啊！他在本市裡面的民意支持度都沒有里長高，可能連里長都選不上，還選什麼市長？所以只要遇到「調整」，而這個調整對他有權利義務關係的時候，民眾的抗爭感就會很大，所以這個問題基本上來講，沒辦法單純的以法律去面對它。
屆時我們訂完之後，這不是內政部長要面對，各縣市首長如果真的要去劃分的話，也是要面對。但需不需要去面對區劃？需要，因為確實如同剛剛講的，我們的地方自治是一個很奇怪的作法。基本上，我們沒有全然的地方自治，是因為我們已經把那個結構、架構劃分在裡面了，所以導致了一件事情，我們的鄉鎮區不管大小，其實我們的組織規模差異性不大，組織長得也是一樣，但是會造成一件事情，大家要承擔的業務以及人口數，其實是差別非常大的，而這個差別非常大將會導致一件事情是行政上效能的困境。
針對現在幾個議題來做討論的話，第一個部分，行政區劃應該要以實體法或程序法定之，說實在我們目前的行政區劃法草案主要規範的內容，其實都是在處理程序上的事項，因為我們在處理區劃法可以理解的部分當中，也是如何去處理程序的部分，但程序部分是否必然連同到實體？是！只是如果我們討論的實體是有關地方自治團體權限劃分的部分，這部分應該已經有放在地方制度法當中。如果有一個比較好的、適當的方式，也許我們應該同時把它放進地方制度法來討論，但是在地方制度法討論的話，就會造成一件事情，那我們要不要把整個地方制度法拿出來修？如果是這樣子的話，我們行政區劃法的討論可能會拖延更久，為什麼？因為我們在第二十五條以下關於各地方自治團體以下的區、鄉、鎮的職能要不要變動？特別是財政收支劃分法有修正之後，有關大家職能變動的部分也應該一併討論，但是這個已經超過單純行政區劃的範圍之外了。
第二個部分，我們行政區劃可不可以授權，或者是委辦地方自治團體為之？依照憲法第一百零八條的規定，因為行政區劃不是出現在第一百零七條專屬中央立法並執行之事項，而是第一百零八條的由中央立法並執行，或交由省縣執行之事項，但是我們可以理解有關憲法本文當中的地方自治，跟我們的現實其實是有一段距離，為什麼？因為現在臺灣是處於六都的環境，但是我們其實在憲法當中處理直轄市的部分，條文數非常非常地有限，這個部分會導致一個結果，跟我們的現狀其實不相符的。說實在的，如果我們只有一個執行事項給地方，地方當然不是說不能制定自治條例，只是說它在這個範圍裡面，還有什麼空間可以讓它去制定？這個其實是一個很大的問題，所以基本上來講，我認為中央統一有一個行政區劃法，不管它叫程序法或者放在地方制度法當中討論，可能會相對於單純的部分，而這個部分也會連結到第三個議題，要不要做一個行政區劃的專章？
現在地方制度法的第七條之一到第七十七條之三，確實已經有針對縣市合併、單獨合併跟直轄市的這四項加以規範，但很顯然一件事情，基本上這樣的規範其實不夠，而且每個直轄市審核的人員都會問你一件事情是如果我要申請，為什麼不會過？桃園市其實是靠200萬人口那個條款升格的，它不是在當初所謂五都升格那一塊，同樣的，當初其實申請的不是只有臺南市，不是只有臺中市，被申請的那些縣市說我們想升格，我已經跟隔壁談好了，為什麼我們不會過？對於各縣市團體如果有意要去申請的話，其實是一個問題，而這個部分基本上來講，不管用專章或專法的討論，我覺得都是有必要的，為什麼？因為要讓大家有依循的可能空間存在。
至於要不要納入公民投票？確實，我是如同我們的報告裡面提的，我認為一件事情是依照目前各國推動行政區劃的方向來說，基本上來講，公民投票並不是唯一，或者是必要、一定要去做的事情，但有沒有國家做呢？有！確實是有，所以我們也不要否認這件事情，確實是有。只是公民投票常常會造成一個議題，我們其實最重要一件事情是如何產生這樣的區劃程序，也就是我們的鄰里要怎麼變動、我們的鄉鎮要怎麼變動、它的區域要怎麼變動，這個程序的變動、這個位置的變動以及我們要跟誰合併，或者是我們要拆分成多少個鄉鎮，我覺得這件事情其實更為重要。除了公民投票之外，基本上來講，更重要的一件事情是在前階段當中，大家參與程序的部分，否則公民投票其實很容易變成一件事情，即大家支持跟不支持一件事情，而且以我們目前的狀況來講，在特別法裡面有規定公民投票還會面對一件事情，這個公投到底是選委會要辦，還是地方政府自己辦？這個時候就會產生新的問題。以上，謝謝大家。
主席：謝謝胡博硯教授。
下一位我們請麥玉珍委員發言，麥委員有請。
麥委員玉珍：主席、各位專家先進、家人們，大家好。行政區劃的立法技術其實不是多冷門的議題，它關係到每一個縣市、每一個市民的生活品質。過去30年，我國行政區劃的制度一直缺乏專法。從行政院1993年提出的草案到現在，6次版本都沒有下文，導致各縣市合併、升格等重大政策，只能靠一致性的特別條例或政治協商。這樣的制度漏洞長期造成資源分配不均，也讓地方治理缺乏預測性與穩定性。
台灣民眾黨在2022年就提出行政區劃程序法的立法草案，我們的立場很簡單，不能讓行政區劃停留在古早時代。應該回歸程序為主，設立清楚的提案，有審查公聽會、公投等流程，同時也要納入最基本的實體原則，例如區劃後的財政責任與行政效力怎麼確保，我們也支持地方政府參與討論，提供整體的需求，但最終的審查與決策仍需要由中央依法負責，並保障公民的知情與參與權。對於重大的改變，例如縣市合併，我們認為應納入公民投票的機制，讓人民有實質的決定權。
行政區劃的立法是我們補上制度漏洞的重要一步，期待今天的討論能凝聚更多共識，讓這部長期延宕的專法，真正邁入實質審查，落地執行。我今天代表民眾黨歡迎大家，也謝謝大家在百忙之中，為了這部法來做討論。謝謝大家。
主席：謝謝麥玉珍委員。
下一位我們請紀俊臣理事長發言，紀理事長有請。
紀理事長俊臣：內政委員會的牛召集委員、各位學者專家、各位行政機關的同仁，大家好。今天非常感謝能夠獲邀參加這場公聽會，個人覺得行政區劃是一個很重要的問題，可以說是地方制度裡面最重要的問題之一。所以在民國80年，我在內政部就和當時的法規會執行秘書有長達30分鐘的辯論，當時內政部是主張不要訂行政區劃法，我一直提到憲法第一百零八條第一項第二款明定行政區劃是中央立法並執行事項，為什麼內政部可以說不要訂呢？當時法規會的執行秘書和我辯論了半個小時之後，最後接受我的意見，所以才會有82年的行政區劃法草案送到立法院。
我想知道這個過程的人，可能很多人都已經作古了。事實上，行政區劃應該法制化，這是一個必然的，但是行政區劃的名稱是不是一定要加一個「程序」呢？我倒覺得這可能是畫蛇添足。為什麼呢？因為我們中華民國的法律裡面有程序規定的多得不得了，請問有哪一個加一個「程序」？只有一個，就是行政區劃法，行政區劃法草案就是行政程序法，對不對？連稅捐稽徵法是明定的程序法，它也沒有加一個「程序」，所以我是建議內政部是不是用比較簡單、容易了解的方法，就叫做行政區劃法這樣來制定草案？而且過去在立法院審議雖然不是那麼順利，但是也沒有人挑戰說要加「程序」兩個字，這是一個建議。
第二個問題，行政區劃法和地方制度法的競合問題，我想各位都很清楚，地方制度裡面最重要之一就是行政區劃，為什麼當時地方制度法沒有納入行政區劃的內容？我在這裡要向各位說明，地方制度法在起草的時候是已經決定要併入的，因為我當時就是負責起草的人。為什麼沒有併入？因為當時行政區劃的業務是地政司方域科在負責，本來是民政司在負責，在吳伯雄當部長的時候對某些人有一點不滿意，所以他就把這個業務移到地政司，成立了方域科。知道這個過程的人，我想也不是很多，在這種情形之下，方域科的蔡科長當時就很擔心業務如果再重回到內政部民政司的話，是不是他的業務就沒有了，所以他在會議的時候堅決反對，當時的黃部長就裁決說：好，我們就維持現狀。所以本來就要併入的，我個人是覺得地方制度法如果能夠加列第二章之一，叫行政區劃章的話，就可以把相關的條文最多20條納進來。我們現在的條文只有88條左右，再加上20條也不多，我想日本的地方自治法兩、三百條都有可能，我們為什麼一百多條有困難？尤其是現在內政部又有一個行政區劃科，如果它和地方自治科能夠相互合作的話，我們的地方自治業務應該會更好、更妥當、妥順地發展，所以我是建議能夠合併在一起以後增列第二章之一。
第三個問題，關於行政區劃的事情是不是要把鄉鎮市區的部分納進來的問題，因為我們的憲法是規定到縣市的部分，所以地方制度法當時為什麼授權鄉鎮市以下可以由地方政府訂自治條例來處理的規定也是這種考量。因為本來憲法就沒有涉及到鄉鎮市，所以這一個部分，我倒覺得縣市以上的一定是要根據憲法的規定，由行政區劃法加以規範，那麼鄉鎮市以下的，如果有關鄉鎮市區的部分，只做一個原則性的規定，然後細節執行面的規定授權地方政府因地制宜來規範。
不過有一個問題，就是在當前我們的朝野政治氣氛並不是那麼良好的時候，如果要由鄉鎮市區的鄉民代表會來審議通過區劃的調整，我看難上加難，所以我是認為如果涉及到全國性的、一致性的鄉鎮市區調整的時候，可以在行政區劃法來明定由立法院審議，這樣才有可能通過，而且可能同時實施，否則的話，不要說是三年五載，我看十年八載也做不了，這是我的看法，供各位參考。
至於到底要不要訂可以用公投的方式來辦理的問題，我想各位都知道，在美國這個國家，他們有公投也只有教育方面的區域劃分的問題。我最近幾天遇到一個美國回來的學者，他就是加州教育委員會的委員，他說只有學區有公投的問題，沒有說行政區域有公投問題，我想這個事實上都可以提供內政部主管機關來做參考，謝謝各位。
主席：好，謝謝紀俊臣理事長的發言。下一位我們請楊子慧教授發言，楊教授有請。
楊教授子慧：主席、各位委員、各位機關代表、各位老師、各位先進、各位先生女士，大家好。我是輔仁大學法律系楊子慧，今天非常榮幸受邀來參加行政區劃立法技術公聽會。今天我們有4個要討論的提綱，事實上從這個提綱，就一個公法學者的觀點而言，提綱一我個人認為是一個偽命題，等一下會解釋；提綱的重點在於二，尤其是三，第二點，是不是授權讓地方自治團體訂定法規或是由中央的專法定之，跟提綱的第三點，其實這兩者是重點也是息息相關；第四點公民投票的問題，我認為是法律裡面的配套。
我從第一點來說明，為什麼我認為它是一個偽命題？因為從公法學者的角度而言，實體法跟程序法這兩個概念，其實在公法學上還是沒有精確劃分的標準。就如剛才紀老師有提到、前輩有提到，我們真正的程序法的法典名稱沒有冠上「程序」，真正是作用法的，比如說行政程序法，真正從第九十二條開始、行政處分以下的，在第二條把它稱為行政程序，事實上我們都知道它完全不是行政程序，至少不是中文理解的程序，而是作用，行政作用或行政行為，所以要自問行政區劃要不要加上「程序」這兩個字，或是不要，把它認定為實體法，我覺得這個命題或這個問題其實是沒有必要，因為我們幾乎……不管有沒有程序或實體的法律裡面，嚴格而言，真正叫做程序法，如果要把它狹隘地認定是訴訟法，只有幾部臺灣規定的刑事訴訟、民事訴訟甚至憲法訴訟、行政訴訟，但是這些訴訟法裡面難道沒有實體的規定嗎？有，還是有實體的規定，所以嚴格劃分實體法或程序法來定它的架構或性質的這個命題，我覺得沒有必要。事實上從幾個版本的行政區劃法草案來看幾乎是程序法，我姑且把它稱為作用，程序中有作用、作用中有程序，名程序實為作用、似作用實為程序，所以這個命題我是認為沒有那麼重要。
重要的是要進入第二個問題，就是得否授權或委辦地方自治團體訂定自治法規？這個我從3個問題、3個事項來看。第一個，憲法規範，憲法規範第十章中央和地方，標題是中央與地方之權限，以及第十一章地方制度，以及增修條文裡面的規定都沒有明文，憲法有明文是差別很大，都沒有明文將行政區劃委託地方立法，這是第一個，從憲法規範的位階。第二個，從事項的位階，因為我們一部法律規範就是從它的基礎以及事項，行政區劃的事項從幾部各方、各機關提出來的草案來看，多是涉及地方行政、立法機關的組織、員額、財政收支劃分等等，都是屬於中央的重要立法權限，較不具地方的性質，這部分相較地方制度法也是看得出來，地方因僅僅是執行，所以在德國也常常把行政稱為執行權，因為主要就是執行。
第三，從規範的結構跟性質而言，行政區劃涉及全國的直轄市、鄉鎮、縣市等等新設、廢止或調整，所以不管在在程序上、組織上、架構上必須有全國一致性，不需要也沒有必要再授權給地方自治團體訂定自治法規。
現在進入跟第二個息息相關的問題，就是我剛才也提到的這個，簡單的講就是要一部法律還是兩部法律並行，我們要另外定一部行政區劃法，不管有沒有冠「程序」這個名稱，還是要加一部地方制度法？這個就涉及如果是兩部法律，那兩部法律的關係如何？我個人認為我們還是要訂定一部行政區劃法。
在這裡可以同時講一下，我個人認為這一次內政部提出來的公聽會報告寫得很好、很用心，但就在這個議題三討論太少，我覺得這個才是重點。我個人認為要訂定兩部法，第一個理由，地方制度法行之已久、行之有年、都已經行之這麼多年了，你要大動干戈把它廢除、把它原來裡面相關需要的統一再一部專法（行政區劃法）規定，我覺得可能不是很容易！所以我個人認為我們還是另外訂定一部行政區劃法。
這兩部法律並存的話，它們之間的關係為何？從法學的觀點來看，是要規範位階的特別法與普通法，還是適用位階的特別法與普通法？甚至母法與子法的關係、外部法與內部法的關係？這是關鍵！從我們現在看到的草案對照參考地方制度法的內容而言，我們是可以從這個架構還有它的規範事項來看，如果要把行政區劃法定義為外部法、地方制度法是一個內部法，這也許是一個可行的作法；另外也可以用一個方法訂定，就是地方制度法不用大修，而在行政區劃法裡面最簡單的訂定一條：地方制度法未規定者依本法行之，這也是一個立法技術上比較容易、以後實行也完全沒有適用上的問題，因為它已經解決了，這就是我剛才講的第二個方法，兩部法律適用位階上的關係。
因為時間的關係，我進入第四個議題，我剛才說第四個議題是一個配套措施，我贊同內政部以及剛才幾位前輩的見解，公民參與有很多的方式，公民投票我覺得是最治絲益棼的、最煩惱的方式。從誰要主辦這個公民投票、誰要籌辦還有經費的問題，有關經費、人力、財政、資源等等，公民投票是大動干戈。所以我個人認為只要有公民的參與，比如像今天這個公聽會、地方舉辦公聽會或是公民的民意調查，而民意調查的方式也可以詳細規定，公聽會也可以詳細規定。如果不規定的話，當然就是所有都依照行政程序法；如果要詳細的規定，為了這個行政區劃的特殊性質，也可以在行政區劃法裡面詳細的規定，讓民眾可以有參與感。
我沒有超過時間，我的報告到這裡，謝謝。
主席：謝謝楊子慧教授的發言。
下一位請李長曄助理教授，李教授有請。
李助理教授長曄：主席、在座的各位專家先進，大家早安。我是逢甲大學土地管理學系李長曄，我今天很榮幸受邀這樣的公聽會，我個人也是誠惶誠恐，畢竟我算是相對在這個領域研究沒有那麼深入，在座有很多專家，像剛才紀俊臣老師有提到很多立法歷史的部分，對我來講也是很有收穫，而我就我今天的提綱給予一些簡單意見供大家來參考。
第一個問題，我的提綱就簡單按照這次開會通知上面所列的，行政區劃法應以實體法或程序法定之？因為時間關係我就講我的結論，尤其是剛才楊子慧老師有提到，即使我們把它當作是行政區劃程序法，其實在這個概念底下也可以規定很多實體的事項，像行政程序法就是這樣一個典型的例子。如果要聚焦在名稱上面的話，像內政部的書面報告裡面提到，如果現階段加一個「程序」可能會在立法技術上比較有空間的話，也不是說不可以，只是它終究還是會有很多實體事項面臨到規範的必要性。
例如我在簡報上面簡單、粗淺的舉例，「核定」的概念到底是什麼？如果這些東西不規定，當然我們可以援引其他的法律來做一個界定，還是你要在這部法律當中去進一步去強化？尤其是在這部法律當中我們看到有個叫做「行政區劃計畫」，這個是在行政區劃程序法當中提出來的一個概念，計畫到最後行政區劃完成，這中間是不是有一些可能要討論的、實體上的關係，又未來是不是要在這樣的一個法律當中做進一步的規定？我覺得這當然就是實體面向必須要考量的，而且可能在其他法律當中並沒有看到明文、可供參酌的規定，這是第一個部分。
提綱的第二部分在談行政區劃事項得否授權或委辦地方自治團體訂定自治法規？我也如同剛才前面幾位先進所提到的，第一個，我主要也是先從憲法規定來看，這當然並不是憲法層級的自治事項，只是在地方制度法方面，似乎在法規上也有給予一些由地方制度法本身形成的自治事項，因此我在想說，是不是要在地方制度法上面變成一個地方制度法上容許透過其他法律所規定授權而產生的自治規定？我自己的初步看法是沒有這樣的空間，因為我覺得回歸到憲法來講的話，它終究還是有全國一致性、框架性規範性質的話，我覺得可能就不適宜在這個時候授權給地方自治團體來制定地方法規。
不過我相信這次會有這樣的一個議題，估計有一個很大的考量是在於，地方終究有很多必須要考量的、自己的、特定的地方特殊性，因此才會有這樣的考慮：是不是要授權地方來制定這樣的自治法規？我覺得如果是考量這一點的話，倒是可以將後面……尤其在行政區劃法草案當中有看到一直強調公民參與的部分，如果我們把公民參與程序規範很細緻的話，我個人覺得可能比授權訂定自治法規更能夠凸顯在這個行政區劃計畫當中所反映的地方特殊性及各自考量，所以我覺得這個連接到待會後面的一個問題。
提綱三的部分是在講行政區劃專法跟地方制度法之間的關係，簡單來說，從憲法來看，中央立法並執行部分強調的是法律保留，我覺得這部分的法律指的當然就是法律位階層級的法律。至於是不是要放在地方制度法當中的專章？我個人目前初步的看法是認為，地方制度法本身是帶有這種……如果我們把它界定在這種框架性的、原則性的、有關地方制度的法規，而行政區劃是當中一個重要的部分，但是不是要單獨立法來凸顯它在這個部分有自己的法律空間？我剛才提到，其實我覺得還有很多實體的事項可能還要進一步做規範，如果有一個單獨的立法，我覺得初步來看是一個比較好、適當的處理方式。
提綱四談到公民投票制度以及如何促進公民參與、程序保障？我的第一個部分也談到公民投票，我個人初步認為不需要，第一個是因為它最後到底能不能成立公民投票，當然我們有公民投票法來處理這個案子最後會不會進入到公投，只是這個部分，我們要不要在行政區劃法當中去討論，我覺得這有困難。第一個，如果你要在法律裡面討論的話，你可能就會面臨一個問題，即公民投票的結果到底要如何去影響到最後的決定，我覺得這個在立法上可能會遇到一些挑戰跟困難。
第二個，如果你最後核定不過，再送公投的話，是否會有一個現象，就是大家會覺得反正最後還有公投，我們前面走完以後，反正還有一個主戰場，就算核定不過，我們還是可以公投，我覺得有沒有可能會有這樣的一個現象？我也是在一個思想的想像上，我自己覺得可能會有的狀況。
但我一直覺得促進公民參與反而是我們現在很多法律當中都有規定的內容，可是我個人有時候會覺得在實際上，很多時候的公民參與會流於一種單方輸出。就是機關到了以後，大家聽我講完，我的project是這樣，你們覺得如何，尤其是我們國土計畫法上路以後，我覺得有一個很重要的精神，就是在擬定計畫的時候，就要不斷地去參考大家的意見，而不是單方到最後說：來！大家請看，這是我的計畫。如果這個更落實，maybe它更能夠讓地方的特色跟情況反映在這樣的一個行政區劃計畫當中，然後最後變成行政區劃，我覺得這大概是一個大方向的說明。
另外一個，我PPT上面有談到語言的重要性，是因為我個人有時候去田野、鄉野的時候會發現很困難，因為那邊的阿公、阿伯只會講臺語，如果單方一直講中文，我問他們當時有沒有聽得懂政府單位來的人說的是什麼，他們說其實完全不知道在說什麼，他就是來領個便當，他就回家了，我覺得這樣可能就流於我剛才講的很形式的一種公民參與了。我們如果真的要強調地方的特殊性跟必要性的話，我一直覺得我們在公民參與這個部分其實可以有更多細緻化設計的一個空間。
最後，基本上談到相關議題的話，我覺得就呼應內政部所提的書面報告，以上是我簡單的意見，請大家參酌，謝謝！
主席：謝謝李長曄助理教授。
下一位我們請陳立剛副教授發言，陳副教授有請。
陳副教授立剛：主席、在座的學者專家，以及我們行政院的同仁，大家早安。今天非常榮幸有機會參加這麼重要的一個公聽會，就如前面幾位學者都提到，這個議題在中央政府也好、在立法院也好，懸宕了多年，非常感佩牛委員有這樣的一個想法、ambitious，能夠提出這樣的一個公聽會。
一開始，我想跟各位分享一下我對於行政區劃的看法。我們都知道國土規劃或行政區劃是國家一個非常重要、基本的、願景的規劃，其實它牽涉到整個國家發展的方向。所以對我個人來講，參酌憲法第一百零八條第一項第二款，這樣的一個重大業務，我個人認為這是一個國家重大的治理業務，應該是由中央政府以及立法院來負起主要的職權。當然，在民意高漲的現實，我們怎麼樣把民意加進到國家治理的願景裡頭，其實是一個我們必須思考的問題。
過去我們在很多國土規劃裡頭，常常都是由內部做很多的規劃，甚至有時候是閉門規劃，之後就公布，怎麼樣在這個規劃當中能夠更廣為周知，讓更多的民意進來，這是我們在共同思考未來行政區劃的時候，必須要共同思考的問題。
有關於幾項的提綱，我簡單、言簡意賅的提出我個人的看法。第一個是有關於行政區劃應該以實體法或程序法定之，剛剛有很多學者都提到，在臺灣的很多現實法裡頭，我們都會把程序跟實體共同進行，所以我想這個問題應該是還滿清楚的，我個人建議應該是一起來進行，可以一起來進行，不必要特別規劃出一個所謂的程序法。
如果我們只是規劃成為一個程序法的時候，我們就會有一個想法，就是這個程序法所產生的結果是什麼？可能不知道，如果這是中央立法執行業務的話，當然我們在程序規劃的同時，也希望看它生出來的政策結果是什麼？中央政府或是立法院都想要看到這個結果，所以我個人認為這個議題應該是並行的，要一起來規劃，會比較適合目前整個國家發展的生態，這是第一點，我對於第一個提綱的看法。
第二個，我想先談一下第三個議題，就是行政區劃法跟地方制度法的關係為何？因為這是比較上位的概念，我個人過去很多次有機會參加內政部很多有關於地方制度法一些相關議題的討論，我個人認為，地方制度法是一個國家地方制度的基本大法，它是一個fundamental law，它一般是一個大綱式的規範，比較好一點。
有關於行政區劃，我個人會比較傾向如果有可能的話，讓它用專法來處理，因為畢竟專法是專業的立法，能夠讓這樣的一個重大國家發展治理的重大法律在專業裡面來處理，這是我個人初步的看法。畢竟在地方制度法處理……當時我想可能因為比較急，需要把地方制度法趕出來，所以就沒辦法有這個機會去做專章的處理，所以我個人認同剛才很多學者提到的，可以考慮在一個新的專法裡面來加以處理這樣的概念，這是第二個，我對於有關於行政區劃跟地方制度法之間的競合關係的一個小小的看法。
第三點是有關於行政區劃是不是能夠授權或委辦地方自治團體，就目前的相關法律來看，這是中央的業務吧？那是不是有可能把非常基礎性的、地方的一些……比如說直轄市的區的整併，很基層的鄉里整併業務委諸地方自治來施行？在學理上，我覺得是可行的，但是在政治實務上面，可能必須考慮到它有很多的專業性。我一再的強調，行政區域劃分有非常重要的專業考量，它是一個功能性的考量，它是一個國家願景的考量，這個時候，如果要把這部分的業務委託地方治理或委託地方來籌備規劃的時候，我們可能要去思考，在實務上，我們地方的整個政府或民意代表有這樣一個專業的規劃能力嗎？這可能也是我們必須要一併來思考的。所以有關於行政區劃分，是否應該委辦地方自治團體來處理，我覺得這個地方可能要進一步再加以思考，特別是在實務上面的考慮。
接下來，談到公民投票的議題，我想這個議題跟剛剛委託地方辦理有點相關，就目前的法制面來看，我們是沒有相關的……一定要透過法律來公投。我個人看到過去很多的公投案例，大部分都是諮詢性的公投，我對諮詢性公投的一個初步理解，就是它很多是地方性的，還有地方部分意見的公投，那它是不是能夠廣為眾知，讓全體的地方議員或是全體的民眾表達意見？這個地方我並不是很清楚，不過，我們如果回歸過去很多關於地方行政區劃議題的，我們納入了很多有關於議會的諮詢、諮詢性公投，甚至在過去法案裡面有談到民意調查，科學性的民意調查都可以作為我們區域劃分的一個重要政策考量，我覺得這個地方是可以來思考的。
我在這裡提出我個人幾點的看法，有幾個階段我覺得可以這樣來考慮，第一個是專業的規劃，由相關的單位如內政部、國發會等等，由國土或行政區域劃分的相關單位來評估一個專業的規劃，甚至在這個專業規劃裡頭，也可以去做一個專業的、科學性的民意調查，當這個規劃出來之後，我們可以開放所謂的公聽會、諮詢會，各種方式的意見表達。第三個，我們回到中央政府、回到國會立法院來做最後的決定。所以我建議未來如果行政區劃法是一個專章、是一個專法的時候，可以考慮有一個地方來規範公民參與的專章。因為公民參與的確是重要的，怎麼樣來規範細緻性的公民參與，我覺得是有必要來共同思考的。以上簡單的說明，謝謝大家。
主席：謝謝陳立剛副教授。
下一位我們請姚孟昌助理教授發言，姚教授有請。
姚助理教授孟昌：主席、各位先進以及我們與會的同仁，非常謝謝立法院內政委員會，特別是牛委員召集今天的會議。這個會議其實對國人來講非常重要，但朝野認為沒有那麼緊要，為什麼呢？因為今天不管我們在講行政區劃不止是在縣市的區域要如何劃分，或鄰里區域要如何劃分，其實它會碰觸到一個非常嚴肅的問題，因為涉及到國家整體的發展與世代正義、環境正義、各式各樣新興的議題都是國家必須要面對。因此，我們在討論這個議題的時候，我個人認為，不能只是一直focus在比如說實體或是程序上面的區別，可能我們要有更宏觀、更遠大的一個企圖才對，也就是說我們到底要透過行政區劃，如何去建構、去形塑我們的國家，這才是要緊。
行政區劃的問題早在1991年臺灣進入到民主化之後，其實就應該要去處理，應該去面對，所以我們看到內政部在1992年的時候就已經在研擬相關的草案，但為什麼一直通過不了？三次政黨輪替，已經過了30年還在討論這個議題，其實我們就可以明白它的關鍵並不是在立法技術，甚至也不是在行政區劃的這些立法原則，它可能涉及到基本國策。而這個部分就不是內政部或是立法院可以單方決定，可能它的層級要更高，所以我們要點出困難所在。
第二個，為什麼會有行政區劃立法技術的這個議題在討論？我自己大膽猜測，是不是內政部覺得實體的部分很困難，不如我們先從程序方面著手？可是能不能這樣？其實剛剛很多與會先進都已經提出，實體跟程序很難區分。如果我們再進一步去看，不管是行政院版的草案，或是包含牛煦庭委員領銜提出來的草案，其實重點很多都是在什麼地方？都已經在程序，反而實體的部分，可能我個人更關切的是立法原則的問題，也就是我們今天要做行政區劃，你總是有個原則，它可以回應到國家發展的需要，涉及到世代正義、環境、正義這些相關的議題。但那個原則在哪裡？到現在為止，我沒有看到這些相關的原則，而這個部分才是要緊。也就是這個程序總是有一個結果，那這個結果不是說我們這個世代同意這樣區劃就結束，因為我們要對下一代有交代，也就是我們今天這樣的一個區分，我們背後的考量是什麼，這個部分應該在立法當中要明確說明。
我個人就程序的部分，特別我要點出來牛煦庭委員的版本，我看了之後覺得他的程序比行政院的版本更為完備，特別是有關民意調查、這些公聽會的部分。這一點我覺得可以補強我們在2018年的時候，那時候行政院思考可能不是那麼周延的部分。可是就原則的部分，我想有幾點我特別提出來，可能我們要去思考，也就是我們在1990年代以後引進了環境影響評估，我們會問這個行政區劃會對於比如說區域的發展、區域的平衡、國家長遠的發展產生什麼樣的影響？有沒有做這樣的評估？所以在進行相關立法或討論的時候，我們的相關單位，不管是內政部，不管是經濟部，甚至我們的國防部或交通部，各個單位都應該把這個評估要拿出來。接著，它會涉及到原住民的部分，比如說，原住民的傳統領域要怎麼去區別？我看到就是說我們可以請原住民來發表意見，可是原住民一定會問，原則是什麼？你要訂傳統領域的部分，那個原則是什麼？不是劃一劃……這個就會回到我們過去所犯的錯誤。
第三點，可能涉及到的是要怎麼去諮詢地方以及那些民意調查影響的部分，這個也應該要思考。另外，我們的行政區劃不是一次就一勞永逸，它可能要定期檢討，比如在美國，每十年有一次的全民普查，而我們要不要把這些定期檢討的部分也納入？讓我們的主管單位能夠在區劃完之後，不斷地就影響評估的部分去估算，然後去思考下一次要改變、要調整的部分到底是什麼？我想這些原則的部分可能是更為重要，這在立法技術應該要把它考量到。
以下就提綱的部分，我逐一去做回應。第一個，就行政區劃可不可以授權委託給地方自治團體去訂定？我個人認為憲法已經明定了，這是由中央立法、中央執行或地方執行，而地方執行的部分，如果有訂定地方自治法規之必要的時候，我們要去區別它只能夠限定在這個地方，因為如果有涉及到中央一致或全國一致的事項，這個部分絕對不能夠委辦出去，因為這是屬於國會保留事項。接著，行政區劃跟地制法是有關聯性，但是各有其重點，所以我個人認為應該要分別去立法。再來，國人很關心的是公投的制度。我有注意看了一下，公投的概念在牛委員版本的第十二條有納進去，不過納進去的時候是涉及到如果有中央不予核定，要怎麼去處理？可是公民投票，它會涉及到公民投票法，我就在想這個到底是屬於公民投票法的什麼樣的性質，這是第一個我們要先去釐清。第二個部分，它賦予了中央有交付地方公投的義務，這個很特別，因為通常是憲法的事項才有交由公民複決的情形，因此我們等於增列了一個規定，到底要怎麼訂定才恰當？我覺得這個部分要從長計議，這不是用一個條文就能夠處理，可能要跟公投法一併去思考。以上，謝謝。
主席：謝謝姚孟昌助理教授的發言。
下一位我們請席代麟副教授發言，席副教授有請。
席副教授代麟：內政委員會的召集委員牛委員、各位學者專家，還有我們行政機關的代表，大家早安、大家好。我很高興今天能夠接受內政委員會的邀請就行政區劃相關的議題來提供一些意見。我首先要跟委員會報告，我事前雖然沒有提供資料，但是其實我已經有做了一個發言稿，在會後再提供給大家。
我們在談行政區劃到底是不是要加上「程序」兩個字？我覺得如果純粹從法律的角度，我們可能去看它到底是實體法還是程序法，但是我不曉得大家知不知道在109年，也就是當108年行政院的提案撤回之後，然後再重新……現在還在草擬嘛！我們再加上「程序」兩個字，這個是第一次，在過去三十年來所有相關與行政區劃的立法上面，第一次出現「程序」兩個字。臺灣在討論所謂行政區劃法，如果是從法案來看，其實是在民國82年之後的事情。民國82年內政部有提了一個行政區劃法的草案，不過大家應該記得，那個時候地方制度法都還不存在，當時民進黨籍的立法委員──尤宏提出了第一個委員的版本，這些相關提案即便不會再審查，可是這些歷史資料都還保留在立法院的提案系統，我們都可以看得非常清楚。
我們看了過去這麼多年的這個版本，唯一在法律名稱上冠上「程序」兩個字的就是2022年民眾黨立法院黨團提的草案，叫做──行政區劃程序法，可是因為屆期不連續，所以目前看得到的就只剩下立法院第11屆主席（牛委員）的版本，還有苗栗國民黨籍邱鎮軍委員的版本，就只有這兩個。我覺得我們在爭執行政區劃的法律名稱要不要加上「程序」兩個字，就它的規範內容，雖然我自己沒有看過行政院版的行政區劃法草案，我猜測目前院會應該都還沒有做決議嘛，對不對？
這裡有一些很奇特的故事，我想大家應該都非常清楚，過去30年，行政院終於把行政區劃法草案送到立法院，那是賴總統在做行政院院長的期間，可是等到他去做副總統候選人，換蘇貞昌做行政院長之後，這個法案就沒有了。內政部曾經還有新聞稿寫出，因為如何、如何……今天報告也有提到，所以我們就加上「程序」兩個字，可是目前也沒有再繼續下去。我個人覺得，108年行政院要把這個法案送到立法院，可能是覺得有立法的急迫性，可是沒有想到過了五年之後，這個急迫性似乎又消失了。
我並不知道牛委員跟邱委員的版本，國民黨黨團會不會支持？當然我們不是講現在，也許要等9月之後，或是現在賴總統跟卓院長有沒有想要把它放入立法院下一個會期的優先法案？其實我們並不清楚，所以我認為這個法案名稱要不要加上「程序」兩個字不是重要的，這是第一個議題。
第二個問題，可不可以授權或是委託地方自治團體訂定自治法規行之？我們知道憲法第一百零八條是這樣寫的 ：行政區劃事項是由中央立法並執行之，或交由省縣執行之。從這個觀點可以看到立法院針對行政區劃事項有立法的獨占權，我想這沒有什麼太大的問題。但我們只是假設，如果我們要授權給地方自治團體去訂定自治法規，我只是假設，假設可以的話，我認為在訂定的時候就可以用自治條例，如果用自治條例的方式，我們就可以讓地方立法機關在地方行政機關提案之後去做審查，讓地方立法機關跟行政機關能夠去做分工。我要先講，第四個議題跟第二個議題其實有很大的關聯，那可不可以做公投呢？現在在公投法的地方性公投事項裡面，其實有一個是針對地方提出的自治條例，回到今天的第二個議題，如果我們允許地方去訂定自治條例的話，那麼在地方性公投法的適用上，我認為沒有太大的問題。
剛才已經做了報告的諸位學術先進都有提到，現階段如果用公投的話，它可能會治絲益棼，我想這是沒有錯的，但是目前我們看牛委員的版本跟邱委員的版本都有納入關於公投的機制，可是因為公投是被動行使，也就是說，除非中央不予核定我們的改制計畫，我們才會去做公投，那就沒有再講到細節，如果公投是順應地方民意，公投過了之後，行政機關、中央要不要遵守？講實話，我們都知道，按照過去的經驗來看，今天如果中央自己辦的公投結果，中央都有一百個方法去說服他自己跟民眾，他不去遵守公投的結果。所以即便我們現在容許且明明知道公投是治絲益棼，可是我們保留這個制度，因為是被動行使，是一種消極性的防禦，就算我們把它納入，如果中央不遵守，他當然還有其他的方法，這個我們應該很清楚。
接下來，我回來看第三個問題，第三個問題其實已經非常清楚了，就是要不要去訂定一個專法，或是能夠把它在地方制度法裡面另定一個專章，我覺得這都是可以處理的方式，不過我覺得我們要留意的是，現在地方制度法的第七條跟第七條之一到之三，因為這個牽涉到縣市合併，也就是改制為直轄市的部分，所以如果我們要另定專法的話，我們應該同時要把地方制度法做修正，要把跟行政區劃有關的搬到行政區劃法或是行政區劃程序法；如果我們不要另定一個行政區劃專法，我們要在地方制度法去訂定一個專章的話，那我們要把現在已經修正過的挪移，它已經適用了兩次，分別是2010年、2014年兩次，第七條的修正就是為了這兩次，它當然沒有辦法遇到2014年桃園的改制，也就是說，這個部分可能就要把它移到剛才紀教授談到的專章；如果我們去訂定一個專法，可是我們把第七條跟第七條之一到之三保留，我覺得這個在立法體系上來講不是非常的恰當。
再給我30秒鐘，我覺得我們還有相關的議題，包括剛才次長的報告還有很多與會先進都有談到關於國土計畫的問題，其實我覺得我們更應該去思考的是我們有沒有急迫性去做這件事情？為什麼在2010年跟2014年的時候有急迫性？甚至在之前就已經先做預防性的修法，然後完成直轄市的改制，鄉鎮市區可能面臨的問題更多；鄰里的部分，反正那個是地方自治事項，地方政府自己願意就可以進行，包括新北市目前已經做了。所以我覺得我們可能還是要想想看，目前的170個區跟198個鄉鎮市調整的急迫性，民眾覺得是不是有助於政府的施政效率，或是他自己本身是行政區劃調整之後的受益者，如果我們考慮到這種需要調整的急迫性時，我覺得我們儘速去完成立法才有意義。以上意見我想提供給主席跟大會參考，謝謝。
主席：謝謝席代麟副教授。
下一位請林明鏘特聘教授，林教授有請。
林特聘教授明鏘：主席好。今天很感謝牛委員的邀請，因為國民黨立委很少邀請我們臺大法律系的教授，素昧平生，我從來沒看過牛委員，所以剛才把董次長誤認為是牛委員，對不起。因為我的時間只有8分鐘，我很羨慕紀俊臣老師有30分鐘跟內政部辯論，而我們只有8分鐘，不知道要講什麼東西。
我寫了一個簡單的東西，你看簡報第一頁，今天公聽會的題目就有問題了，它講立法技術，表示我們立法院對立法學根本就沒有了解，這很簡單的問題怎麼會寫立法技術呢？立法技術是很具體的程序規定，文字用語應該是「得」還是「應」，那個才是立法技術嘛，我寫的書你們都不看，這很可惜！我在臺大都教立法學的東西，我再講一遍，立法學一定有幾個重要的步驟，第一個是現在發生什麼問題；第二個是要不要立法；第三個是要去盤點一下現行法規有沒有可以應付的東西；第四個才是規定要怎麼樣立法，才會進入到立法技術；最後一個是要立法影響評估。
看下一張簡報好了，我的時間只有8分鐘，現在只剩下6分鐘而已，我不照他的問題來問，他的5個問題一點意義都沒有。第一個問題，前面有一個教授說這是假議題，根本不用回答他的問題，程序跟實體沒辦法分嘛！對不對？我泥中有你、你泥中有我，程序跟實體就是程序中有實體規定，有哪些呢？舉證責任就是一個問題嘛，公投是個實體問題還是程序問題？當然是實體問題，怎麼會是程序問題呢？這個不是念法律的人亂寫一通，說這兩個要分，行政程序法裡面有沒有實體問題？有啊，迴避是實體問題還是程序問題？你要迴避的話是實體問題還是程序問題？你會回答的話可以離開了，你不懂的話要上課嘛！
第一個，我贊成紀俊臣老師的意見，為什麼呢？有沒有立法的必要性？要先看看有沒有立法的必要性嘛！我贊成牛委員的意見，第一個，不是憲法第一百零八條第一項第二款，我再講一遍，第一百零八條第一項第二款，大家都在講這個東西，但沒有人仔細去看條文是怎麼規定的，然後後面再加一個，這個我的PowerPoint裡沒寫到，地方制度法第七條第一項的規定是依照法律做行政區劃，有沒有法律呢？沒有法律啊，這是開空頭支票，我們的立法院訂定的地方制度法第七條第一項沒有法律啊，憲法說要行政區劃法，有沒有法律呢？沒有嘛，這個叫憲法義務的懈怠，誰懈怠呢？立法院懈怠嘛，立法委員每一個都要檢討自己，怎麼這樣子呢？
第二個，我們的法律有沒有缺乏？這是第二個問題，我們說第一個是有沒有立法的必要性？我的答案跟紀俊臣老師一樣的看法，有必要。兩個理由，第一個是憲法第一百零八條第一項第二款規定要中央立法；第二個是地方制度法第七條第一項規定要依據法律做行政區劃的調整，但是沒有法律規定啊，這不是對老百姓開空頭支票嗎？紀俊臣老師說那時候是妥協、協商的結果，現在拖了幾十年都沒有動它，所以牛委員有遠見，對不對？你會留名青史，這叫牛委員條款，牛委員是我們行政區劃法的……現在這個問題是法律上有沒有缺乏，這是第二個問題，到底現行的法律有沒有缺乏？現行法律有規定嗎？有啊，第七條到第七條之三都有規定啊，幾條？四條。我剛才跟紀老師討論有說到第七條本身就要修改，第七條本身就是不對的，為什麼呢？因為它需要一些原則性的規定，其實廣義來講的話還有第四條，怎麼樣升直轄市的問題也是行政區劃啊，怎麼不是呢？所以第四條也要寫進去。內政部都不寫，第四條有關係嗎？有啊，反而寫那不重要的國土計畫法，行政區域計畫法那都不重要的東西，重要的是什麼？重要是要怎麼樣來解決目前行政區劃的問題。
現行地方行政區劃要用什麼觀點來做，第一個，是歷史傳統文化嗎？不是，絕對不是！所以胡博硯教授說這是一個政治性很濃的法案，國民黨跟民進黨大家都不會推啦，一定不會推的，因為它涉及到樁腳的問題，涉及到政治的變化太大，所以國民黨都不敢動，那民進黨敢動嗎？我猜也不會動了。我是很悲觀的，甚至覺得看不到這個草案推出來，所以今天開會是白開的，很可惜。第二個，我們的改革要符合經濟的效能跟最低的規模，改革就是要符合經濟效能，不要說有的縣市政府光是發公務人員薪水就要破產，這種東西是一個區劃的醜聞嘛。一個縣市政府連公務員薪水都發不出來，這種區劃對嗎？第三個是沒有辦法確保地方自治的量能，地方的權限都很小，要嘛收垃圾，要嘛蓋小型的地方工程，工作就很少，所以財權就不會很多，事權很少嘛，所以不需要區劃。再來是不符合社會跟政治的期待，因為我們不期待一個大有為的政府，我們想說小而美的政府，公共行政系的會說小而美的政府啊，現在區劃的話都會跟企業併購一樣越併越大，大吃小、弱的被強的吃掉。我們的區劃就是這樣子喔，會越來越大、越來越強，小的東西就被併掉，這是德國的經驗。德國本來是有四百多個縣市，現在變成兩百多個，德國面積是臺灣的十倍，但現在的縣市數已經刪成一半了，等一下會談到這個問題。
臺灣的問題呢，像臺北市跟新北市、新竹市跟新竹縣、嘉義市跟嘉義縣，還有一些部落地區隔一座山就兩個鄉、隔一個海是兩個區，這莫名其妙！像臺南的鹽水地區，為什麼這五個鄉鎮不能併為一區？除了臺南的鹽水地區，臺中的大墩地區為什麼也不能併在一起？這都是歷史因素嘛！我們今天是用什麼因素、什麼觀點來討論行政區劃，這個都沒有講清楚，到底是用歷史文化因素還是用什麼？是用日本時代定下來的區域，還是用政治的算計？我的答案應該是政治算計，這很簡單嘛，為什麼呢？因為有動手腳過嘛。當初沒有苗栗，現在有苗栗嗎？有啊，為什麼？苗栗人當新竹市市長啊，他們就不服氣了，所以就多個苗栗讓他們去選。從臺灣新六都就可以看到區域規劃、區域調整勢在必行，這個是第一個答案。
請看下一張，我的時間快到了，區域調整有優點跟缺點，不要忘記，任何的法規都有優點跟缺點，所以立法學一定要指出優點跟缺點。優點跟缺點不是純粹法學的東西，它要結合今天在座很多公共行政，甚至你都沒有邀請經濟學界的人來參加。它的優點包括：第一個是行政組織單純化，第二個是行政組織合理化，我的這個書面在學者專家資料的最後一頁都有，所以不用照相，資料都有提到。第三個是強化地方自治的執法量能，第四個是避免財務脆弱能力的自治團體，第五個是符合現代交通、經濟的整合趨勢。
舉個例子，為什麼要加宜蘭縣？因為以前宜蘭隔一座山不好通過，現在有雪隧，「咻」就到了，宜蘭應該併入新北，不是嗎？對不對？而新北跟臺北接壤的地方，像新北的汐止區跟臺北的南港區，這兩個應該整併嘛，因為它是生命共同體，不要雙子星合作契約，訂的多又不太履行，對不對？那怎麼對呢？這是它的優點。我再講一遍，地方區域的調整可以讓組織單純化，變成比較單純，達到最小的經濟規模、最合理的經濟規模，這是很重要的。
當然它也有缺點，請看下一張，它的缺點包括：第一個是會很有多政治案件，第二個是喪失得接近市民的組織，再來是市民缺乏直接參與，然後對那些服務的機構就越來越遠。譬如說臺中市跟臺中縣合併之後，你要辦事情的話，還好我們臺中縣縣政府還留在豐原，還有一個豐原可以辦事情，否則要跑到臺中市就很遠了，不是很近喔，所以它會造成跟市民有點距離感。所以它有缺點，我後面沒有寫第六個缺點，政治的效應極其大，這個要寫進去，我不要寫在上面，政治效應非常大，為什麼？跟選區目前脫鉤，跟行政轄區脫鉤的，譬如板橋可以選兩個立法委員，為什麼可以選兩個立法委員？這個很有趣，為什麼我們臺北市大安區只有選一個立法委員而已，最近又要罷免了，所以這個都很有趣。
請看下一張，我用德國的例子，等一下你們可以聽聽我們紀老師提到法國的例子。德國有做區域改革嗎？有，有區域改革，1967年到1978年之間大量減少縣市及鄉鎮市的數量，縣市已經變成兩百多個，鄉鎮市本來是有幾千個，現在減半，只有兩千多個了。這樣的結果是人口數目增加、經濟規模增大，所以這是它的優點。在手段的部分，它制定一個區域調整法，區域調整法是一個專法，所以我比較贊成專法。我不太贊成紀老師所說的在第二章之一加一章，我覺得應該專法，所以牛委員的專法應該是對的，為什麼？條文不是只有二十多條而已啦，因為我們今天沒有進入到牛委員或是邱委員的提案，這兩個提案應該進來之後再加上內政部提案，因為他們沒有提供給我們，我們就要上網去查，但是那個東西是8分鐘講不完，這應該另外再給我30分鐘來慢慢講，這樣才有辦法講到到底是哪一個東西，哪一個版本是有利的，譬如說牛委員的版本加上邱委員的版本，再加上內政部的版本，加起來之後就會有perfect的條文，這要多少時間？8分鐘講得完嗎？講不完，就一直按鈴，沒辦法啊！
再來，德國區域改革的效果評估，德國的草案是由他們的聯邦國會通過的，但是有授權地方制訂更細的執行規範，所以很多人亂解釋說第一百零八條第一項第二款沒有給地方權限，胡說八道，你有沒有上過憲法？我在臺大教了4年憲法，讓地方執行的話，這個執行的權限就可以訂定執行的自治條例，當然可以啊！紀老師講得更細，譬如說鄰里跟鄉鎮就由地方去規定，我們只規定憲法上的自治組織，省的部分，現在已經被凍省了，但是直轄市跟縣市，我們可以規定，鄉鎮市跟鄰里可以由地方來決定，所以這個是第一百零八條第一項第二款的解釋啊，如果要由地方來執行的話，地方就要有法規才能夠執行嘛！哪一個是法規呢？自治條例嘛，怎麼可以不行呢？怎麼說不行，怎麼解釋呢？這個憲法有沒有及格啊？基本的憲法知識都沒有，這當然是一個……所以德國的效果評估是部分成功、部分失敗，為什麼呢？因為德國聯邦憲法法院認為這個改革法律是合憲的。
那我們的合憲，我的猜測，我雖然不是大法官，但是我可以說這個符合憲法裡面第一百零八條第一項第二款的規定，完全合憲，怎麼會違憲呢？為什麼呢？因為它有缺陷：不貼近民意、人民喪失直接參與機會。為什麼呢？它沒有公投、德國的制度是沒有公投。等一下聽聽看，紀老師等一下他會講法國是公投沒有過，所以公投進去的話一定不會過，我說你可以調整一下，讓公投參加投票的人超過二分之一同意的話就可以區域調整，不要說總人數的二分之一，總人數一定不會過，假如只要30%的人投票，但是60%的人贊成區域調整的話，就讓它過嘛！對不對？這個要怎麼樣？這個要併同修改公投法，所以中選會要來嘛！它要管公投法，所以公投法不修訂的話怎麼辦？很簡單，我們訂在我們的區域調整法裡面，把它規定說這個程序過程當中要加上一個公投要件，不管是從下而上或上而下。德國是從上而下來的，他是因為經濟規模，由下面的話，他們因為歷史因素會無法接受，公投不會過，所以他們沒有公投。這個叫做區域調整法案，這個法案可以再講2、30分鐘，這個非常細的東西。
最後，總是要回答你們的問題，我把投影片「技術」兩個字拿掉，大體上沒有技術兩個字，區域法應該包括實體跟程序的規定才是個完整立法。這很簡單，這個沒有一個學者反對的，對不對？我就問你說，請問哪些要件可以做區域調整？要件是實體還程序？你要不要規定？當然規定啊！很難嗎？不難嘛！怎麼會難？你抄法國、抄德國法就可以拿出來，日本法也有規定，都有啊！都可以用ChatGPT翻成中文就可以看了，沒有問題的。
第二個問題是具體區劃法可以授權地方自治團體訂定自治法規？答案是可以的啦！怎麼會不行？當然可以啊！憲法第一百零八條第一項第二款，只是規定中央的國會可以做框架立法，具體實施的話是可以交由地方自治團體來訂定自治法規規範更細的東西，這才是對的！怎麼會錯？怎麼說不行？這是全國一致性質嗎？哪有！我說臺南的鹽水地帶，這個調整難道是全國一致的嗎？全國都是鹽水地帶嗎？想想看你也知道；臺中大墩，大墩是一個生活文化的歷史脈絡，對不對？一個部落，因為一條河川部落，居住在河流的兩岸卻形成兩個區、兩個鄉鎮，這個對嗎？他們講一樣的原住民語言卻要分成兩個地方，我們這樣的中華民國區劃是莫名其妙！甚至於開會都要發兩個會通。我們臺大的實驗林就常常發生這種情形，一座山的兩邊，兩個部落不願意同時來開會，為什麼？因為是兩個鄉鎮，莫名其妙！對不對？
第三個問題，地制法跟區劃法關係如何？是應該制定專法還是自治法規裡面增加不是一筆是一章？我覺得參考德國立法，因為他條文看起來不會低於二十條，我不太贊成一章，我認為說應該特別立法，德國的例子就是特別立法。他的例子，條文的規模之多讓人匪夷所思，因為德國立法技術就是非常細緻，一章一條可能就七、八項；一項有七、八款，所以很細很細的規定。這個在瑞士、奧地利沒有像德國人這麼複雜。
第四個，民眾參與跟公民投票，這是德國最大的區域改革限制，因為他的區域改革是由上而下，不是由下而上。臺灣的區域變動有兩種方式，一種是由上而下的，由行政院或是內政部來決定要不要做區域調整。我們缺乏由下而上的區域調整。什麼叫下而上？民眾自發性的，譬如說因為媽祖繞境，因為媽祖的管轄權只有在北港而已，衪沒有辦法到其他地方去，所以我們就把整個區域變成一個地方。也可以啊！這是人民的想法，對不對？然後民眾參與，我覺得這個，公投法一定不會改變，我跟你們保證，公投法效力一定很差，這規定在哪裡？規定在有關於行政區劃法草案裡面，把公投的程序列為它啟動程序的一環，要經過地方的公投之後才可以進行，這個效力中央主管機關不可以視而不見，因為我們常常看到公投完之後沒有通過，結果政府機關不理他，哪一個？廢核嘛！有用嗎？沒有用嘛！結果在行政區劃法裡面規定它的效力，萬一公投過的話，公投法本身就要修改它的公投要件，包括這個東西在內，要叫包裹修法。中華民國立法院從來沒有包裹修法的概念，所以這個法律通過之後還要修改哪些？第一個要修改地方制度法；第二個要修改國土計畫法；第三個要修改財政收支劃分法；第四個要修改公投法。都要修改！整個包裹修法才能完整，畢其功於一役，這很重要、很基本的概念，但是講了半天、講了三、四十年了都沒有人聽，如果立法院是這樣，沒有辦法好好地去討論問題。
第五個「其他」問題，我覺得是最重要，今天沒有人談到。到底我們的行政區劃法是要達成什麼目標？文化、歷史嗎？還是經濟效能？還是政治社會跟選區的融合？我就講說大家不願意把它掀出來嘛！為什麼？因為它是政治性很高，第三點「政治社會融合」，就是一個政治性很高的法案，它會造成國民黨跟民進黨、甚至民眾黨都會很反彈，民眾黨不知道會不會我不知道，大概國民黨、民進黨都不敢動，因為國民黨執政從來不敢把行政區劃法推出檯面，民進黨執政之後更不願意，因為都是樁腳嘛！我動樁腳的利益，我本身皮之不存，毛將焉附？對不對？他皮就不在了啊！都被你整併完啦！你下次選舉會很悲慘，所以我認為說不急切啦！今天開會結論說不要急、慢慢來，大家共識討論完之後二十年以後再說嘛！所以我說有生之年不會通過這個草案啦！因為政治利益太大了，你要把一個鄉、一個區、一個鄰、一個里，把它併吞整理成為一個經濟規模的一個自治團體的話，超乎想像的難！在臺灣的話是超乎想像的難！這是我的簡單的看法，不好意思超過太多時間，這個意見僅供參考，雖然說只是一個潑冷水，但是希望牛委員應該有毅力直接面對困境往前走，對不對？你走過的痕跡總會留下歷史紀錄，人家會記得牛委員不記得其他人。好，謝謝。
主席：好，謝謝林明鏘教授。這鏗鏘有力，而且大家聽得津津有味，所以稍微超時一下是沒有關係的。我跟各位學者專家報告一下，其實當初我們提行政區劃法，這個理想當然是比較高，我的選區龜山，裡面有一個角落叫迴龍，電話區碼是02開頭的，基本上跟新北市是同一個生活圈，但它因為行政區劃的關係在桃園。我在當年競選議員的時候，2018年，第一次競選議員的時候，在那個地方的主打就是我們應該檢討這一件事。我們那時候會提這樣的一個政見，其實就是因為當初2018年，剛才也有教授有講到，那時候行政院跟立法院正在討論行政區劃法，結果後來也不知道發生什麼事，反正屆期不連續或怎麼樣就沒下文。但我想這是我跟迴龍鄉親的一個承諾，不管有沒有成功，我們總要勇敢的往前走，所以我們很在乎這樣的一個案子。我們提案的理想一向都非常豐滿，我們能夠想到的好的概念我們會先丟，但我們請教的時候非常謙卑，所以謝謝包含剛剛林明鏘教授非常精準的回答，今天各位也提供了很多不同的意見，這些意見我再次承諾，都會成為未來在在立法院討論的時候很重要的參考依據。
我想今天經過學者專家大家的討論跟辯論之後，很多意見有提前收束之後，未來委員彼此之間也就沒什麼好吵嘴的，因為他們一旦要提什麼，到底是實體還是程序什麼、什麼，大家都有學者專家的紀錄可稽，這我想對於推動法案審查的效率會有非常正面的積極影響，我們會繼續努力。
下一位請江明修特聘教授，江教授有請，謝謝。
江特聘教授明修：主席，在座所有先進，大家早安。剛剛聽完林明鏘教授的課以後，覺得好像法喜充滿。我們不必這麼悲觀，當然我們也知道他就是一個預言家，或許今天討論的所有議題一百年後還會再重新討論，到時候我們又問我們自己，這是怎麼樣的一個國家？最後在座的每一個人對整個國家未來的發展多多少少都應該盡一份責任感、使命感。
我上次很多很多年前來參加立法院公聽會的時候，那次的公聽會給我的印象非常不好，10個學者專家中，有9個贊成國營事業民營化，就我一個反對，後來記者就來問我說：江教授為什麼只有你一個人反對？他說：因為只有你沒有拿，那時候叫經建會，沒有拿它的委託案。聽了以後我當下就覺得說這是怎麼樣的一個國家？所謂國營事業民營化現在證明就是財團吃國家，沒有被吃掉的現在還在繼續貢獻我們的國家。
今天又是企業併購的問題了，就是政府之間怎麼併購，當然從法理上來看的話，有很多都是值得做、應該做的事情，所以我剛剛也問了趙永茂教授，到底這整個行政區劃立法的動力是什麼，我們不願意只是從政治權力的角度來看誰得利、誰將得利，這樣談的話，把這個國家看太低了，國家所謂的政治、經濟菁英共同的共識是什麼，這才是我們學者專家所關心的，也是民眾所關心的，所以剛剛談到很多很具體的討論，包括法律、技術問題的討論就跳過去，我做了一些反思。
臺灣的行政區劃不是憑空而出，所有的公共政策都有歷史淵源，可是如果我們不探索淵源，很多問題沒有辦法從根本上來解決。清帝國時期變一府三縣，最後要被日本統治前10年倉促建省，那時候所有的事情都還沒有完備，包括很多縣令都還沒有派的時候就倉促建省，也就是說每一個行政區劃的變遷，都有它的國際跟國內需求。日治時期的變遷也是很清楚的，為了要殖民統治的需求，還有很多南向政策，包括說它的整個經濟掠奪等等，都是跟日治時代……都可以考證出來。
然後到了中華民國的時候……剛剛又是林明鏘教授在開玩笑，苗栗縣的設立本身，這很清楚嘛，桃竹苗的吳家勢力太大了，設一個縣分掉它的力量，這些都是政治上的角力，可是我們學者不能只有談政治，還要談真正為臺灣未來好的制度設計是什麼？到目前為止，我們是6都、16縣市，簡單來說，6都、16縣市的真正問題在哪裡，就是直轄市的規定，為什麼？因為直轄市的規定是讓直轄市獨大，讓16縣市無從發展，這是地方制度法的重大問題，應該廢除相關的直轄市規定或是做調整，不然的話，地方自治永遠沒有機會翻身，地方永遠沒有翻身，繼續沉淪。
因為我今天不是來上課，很多企業就不講了，「傑利蠑螈」，行政區劃一定要談這個東西，行政區劃最後影響到老百姓嗎？沒有影響到老百姓，影響到政客的利益而已，是不是？你看變直轄市以後，馬上就是很多選區不見了，很多政客沒有地方去了，然後我們有很多很多的討論，沒有辦法培養政治人才，不管人才是黑色的、紅色的、藍色的還是綠色的，我們姑且命名為政客或政治家，人才是需要培養的，傑利蠑螈跟行政區劃絕對是相生不相剋，所以我們要思考這個問題。
再度提醒，國家是需要談社會公平正義，不能只有經濟發展效益、馬上就是手段面的，我們民主深化的問題，大規模的合併意味著什麼？地方政治自治的降級，我們現在還有地方自治嗎？沒有了！只有中央一權獨大，然後獨大到行政院嗎？立法院嗎？也沒有，到總統府。這是有問題的國家，我們的公共服務一味追求效率、經濟規模，其他的人都不顧了嗎？三峽地區或者是烏來都不用有公車的嗎？大湖、竹南、獅潭都沒有公車，然後越窮的人越沒有資源去移動，這是一個合理的國家嗎？偏鄉地區的第一線服務據點可能面臨被裁撤或整併，經濟上來看是對的，可是實質上要怎麼服務他們？
我前兩天在彰化埔鹽，我跟一群朋友創辦了一個兒童偏鄉的健康守護組織3年了，我到那邊非常感動，可是更加嚴重的情形是沿海地區的單親兒童，還有沒被照顧到的孩子一大堆，天龍國很難看到這種現象，這是真實發生在臺灣，臺灣不能有2個，一個叫非常有錢、一個叫非常沒有希望，這是我們談行政區劃的時候，一定要考慮到的社會公平正義問題。
再來，在地認同……是我嗎？那我跳過去在地認同，我現在都念標題了……還是我可以比照林明……特聘教授就是可以有特權。所以在地認同也很重要，我們臺灣味在哪裡？臺灣最美好的風景在人情味，我們鹽分地區的文學這麼窮鄉僻壤出現這麼多文學家，在最窮困的地方有最好的臺灣文學家出現，所以希望維持在地味，在歷史跟獨特文化的鄉鎮裡面，在地性跟人文氣息是不是可以保存？我們需要empower我們的地方，而不是一直剝奪，把它當成一個偏遠的地方，然後最後丟到一旁，最好不要看到，因為就國際大都會來看的話，它們好像看起來是我們的恥辱，我們不應該如此。
所以實際上來看的話……我先一一回答好了，當然問題林教授都已經回答得很好了。行政區劃要實體法或程序法，我覺得這個時候要反思的是地方自治精神是不是可以回到立法過程，關鍵是地方自治跟地方創生是否還是我們所珍視珍惜的。
第二個，行政區劃是否授權跟委辦，我認為要從中央授權到地方培力同時去思考，我們需要建立一個公平、透明的法律框架，要最大程度地empower地方，而不只是授權跟委辦，當然我們知道地方的情況很多很令人失望，地方的黑金、地方的派系幾乎是盤根錯節無法動搖，可是他們也是臺灣的一部分，我們要如何培力更好的公民社會力量來對抗這些黑金跟這些派系的盤根錯節，然後也不要忘了黑金跟黑金派系的第二代、第三代、第四代，如果上過林明鏘老師的課，說不定他們也會質變，會不會改變成另外一種、甚至促進地方的公民社會力量，我現在當然有點開玩笑性質，但我意思是說整個方向上還是要empower地方。
專法跟地方制度法的關係，我現在覺得地方制度法就是一個惡法，它的升格迷思非常有問題，回歸到適當規模的治理，打破縣市合併、擴大規模就能提升所謂競爭力的迷思。現在從中央往地方很多的公共政策下去的時候，民眾怎麼看法？浪漫台三線，老百姓說你的浪漫我的悲哀，就是如此而已嘛，美麗口號之下，老百姓有機會改變自己、改變自己的家庭跟改變他的階層嗎？因為社會階層流動問題，如果在行政區劃裡面不好好審視的話，包括原住民文化本身的永續問題，當臺灣原住民的發展已經慢慢在淪喪時候，臺灣特色是不是就沒有了？福爾摩沙就已經沉淪了。
第四個，公民投票問題，或者是我們法裡面所謂的公民複決，我想大家都清楚公民投票跟公民複決是不同的，但是不管如何，行政區劃的變更本身，不可能像剛剛好像是內政部還是哪裡的說明書提的，他說無關於民眾，只有政治體制的連結而已。我剛剛稍微翻閱一下，我覺得這是非常大錯特錯。行政區劃一定是影響到我們居民的權益，因為還有我們的生活方式跟我們所認同的，我們祖先世世代代生活在這個地方所產生的很多集體記憶，所以公民參與不只是象徵性的點綴，它其實應該成為整個區域規劃過程中的核心動力跟引導的關鍵力量。所以我贊成不管叫公民複決或公民投票，一定要引進。
最後一個是其他，我就是一個呼籲、倡議，民主的深化還是我們一定要繼續努力去做的，目前整個政治的鬥爭已經到各懷鬼胎，完全殺紅了眼，完全不顧我們民眾，不顧我們臺灣的發展，如此沒有對話的團結是有問題的。從被動的諮詢到主動的賦權，聽起來是多麼天方夜譚，可是作為一個學者，在立法院這樣一個神聖的殿堂裡面，我們必須要去呼籲，我們還是要有一個前瞻性的看法，就相關持續的一些議題來看的話，從前端的賦權，我覺得我們應該要有社區願景審議會議，不管任何的公共政策，我想在相關的行政程序法、資訊公開法等等都有相關的設計，都可以去參考的。從過程中的賦權，公民社會組織要恢復它的自主性，不要再用政治經濟去收買他們，讓他們有實力去做一些地方建設跟監督的工作，法律賦予NPO、社區大學等等這些公民組織有更制度性的一些角色，負責組織相關議題的審議，彙整民間的意見，監督程序的公開透明，就是說我們的社會不在於直接是個人、派系做政治決定，或者個人直接就上到那個……就是說中央跟地方之間完全沒有buffer，我們需要有很多很多像生態工法一樣的公民組織來穩定社會。最末端的賦權，讓公民投票作為最終權利的防線，如果行政機關有最後核定結果的話，跟我們地方擬具的共識有重大落差的時候，必須有最終的解決機制，對不起！林明鏘教授，那不是大法官，那應該是公民投票，以上我簡單提供一點淺見，謝謝。
主席：謝謝江明修教授。
報告委員會，待會在陳愛娥副教授發言結束之後休息5分鐘。
下面請陳愛娥副教授發言，陳副教授有請。
陳副教授愛娥：主席，還有各位委員、各位先進，大家好。因為只有8分鐘，而且我打算遵守時間，所以我直接就針對這個議題來說明。
首先，關於行政區劃法律應該以實體法還是程序法來規定？我覺得這個取決什麼叫行政區劃，所謂行政區劃是指行政區域的新設、廢止或調整，就這個部分來講，我個人認為單純的程序規制不可能，原因是因為光要談行政區劃的新設、廢止或調整就一定要有實質的標準，就是為什麼要調整總是要有要件，不是只是調整了以後會有哪些法律後果，這些法律後果要不要規定的問題而已。這最根本的關鍵，剛才林明鏘教授還有江明修教授也都提到為何要做區劃調整，那個部分的實質要件顯然必須要納入，所以就這個部分來講，這是第一個我想做的答復。第二個，這個部分其實應該也不影響內政部所規劃希望能夠強化行政區劃調整應該要遵守的程序，這個兩個其實是不相妨礙的，這是第一個議題。
關於第二個議題就是，行政區劃的事項可不可以授權或委辦地方自治團體來訂定自治法規？就這部分我要說，行政區劃在憲法第一百零八條第一項第二款明定左列事項由中央立法並執行或交由省縣執行，也就是說除了中央立法以外，其實是可得交由省縣來執行的。從這個角度來講，就執行的部分本來就不是不能交給地方來做，這是第一個。第二個，如果我們去看從107年以來行政區劃的相關法案，其實都可以看得出來，大家也都實際體認到行政區劃的調整與地方息息相關，所以其實也大部分都是賦予地方自治團體發動提案的權利，從這個角度來說，其實有很大的關於行政區劃調整的流程是必須要由地方來辦理，然後必須要地方來遂行，就這個角度來講，在這個層面上，行政區劃相關的法律草案裡面也顯現出來，它本身就會在法律裡面賦予相關地方自治團體辦理的權限。如果針對這些法律賦予地方自治團體辦理的權限，有必要訂定相關法規的話，我看不出來為什麼一定要排斥地方針對這部分沒有定地方自治法規的空間。
另外我也要提醒內政部，在這個公聽會的報告裡面，我仔細拜讀過，其實寫得非常好，但是在裡面提到關於都市計畫法、國土計畫法這些空間規劃的法制，都沒有授權地方政府另外用自治條例來定不同的規定。這個部分我覺得要很小心，都市計畫法第八十五條其實是授權直轄市定相關都市計畫法的施行細則，這是都市計畫長久以來的傳統，因為涉及到各地方自治團體的地方規劃之高權部分，所以將來內政部在寫這些、落筆的部分，建議也要更加慎重。
所以就這部分我的結論是，當然它不能牴觸中央就一致性事項立法的這個界限，但它應該還是會有就其被賦權的部分定自治法規的空間。
第三個議題是關於行政區劃跟地方制度法的關係，其實會談到這樣的問題，最重要的應該是因為地方制度法第七條，然後跟第七條之一到第七條之三，針對跟行政區劃相關的有部分的條文，其實我覺得最核心的原則性條文是在第七條，它提到關於省、直轄市、縣（市）等等之新設、廢止或調整，依法律規定行之。就這部分來講，其實就是要準備由其他的法律來規定。另外，要改制直轄市的規定是依本法，那就是依照地方制度法，至於村（里）、鄰之編組及調整，由直轄市、縣（市）另定之。第七條本身的立法設計上面，它其實就已經做了安排，那我認為，這個修法最小、最務實的作法就是，還是要有一個行政區劃，它可以跟地方制度法目前的條文做很好的配套，基本上也會彌補了剛才林明鏘老師提到第七條第一項是空的之疑慮，這是第三個議題。
第四個議題是，關於行政區劃程序當中要不要納入公民投票制度？要怎麼樣增進公民參與及程序保障？應該這樣說，我第一個要指出的是，德國在其基本法第二十九條關於邦的區域之變更，是明定應有公民投票的決定才可以。這個是德國在聯邦的層級唯一有規定要公投的事項，可見對於改變邦的區劃的這個部分，他認為這是極為重要而且跟民眾息息相關的事項。而我也很贊成剛才江明修老師特別提到，內政部的公聽會的報告裡面有提到，關於行政區劃的調整，只跟地方自治團體有關，跟地方住民無關。這個真的不應該這樣寫，完全是從行政的角度出發，有政治權力的考量是一回事，但是不能忘掉行政區劃對於地方住民的直接影響。
所以應該是講，行政區劃的這個部分，我認為，保留公民投票的空間不是不可以，因為也有外國的立法例，但這是屬於立法政策的問題，我們並沒有像德國是把它規定在憲法裡面。這是立法政策的問題，如果立法政策上面認為反正有公民投票法，真的要公投的話就去做，但是至少要在行政區劃法裡面，考量到行政區劃對地方住民的深刻影響。至少在兩個部分應該要強化公民參與的部分，一個是關於地方自治團體在提出相關計畫的時候，應該要有比較嚴肅的公民參與，另外一個關鍵的點就是中央主管機關在核定計畫的時候，這兩個核心的關鍵階段應該強化公民參與的部分。
最後，這個議題，我也贊成內政部在公聽會的報告裡面之相關說明，以上。
主席：謝謝陳愛娥副教授。
報告委員會，我們休息5分鐘。
休息（11時5分）
繼續開會（11時11分）
主席：各位學者專家請坐，我們繼續進行公聽會。
下一位請紀和均助理教授發言。
紀助理教授和均：主席牛召集人、各位先進。今天很榮幸接受內政委員會的邀請能夠就這個……其實我不太喜歡講行政區劃立法技術，我覺得就直接講行政區劃法草案、我們直接來討論比較合理。因為就像前面幾位先進所講的，其實這是一個早就該立法的立法疏漏，不要再等了，我是希望不要像林明鏘老師所講的，說都一直不定，這樣不好，其實這個應該早就要定了。
因為委員會有說可以做一個PowerPoint，所以我就做了簡單的PowerPoint，做為我發言的輔助。由於本身是法律背景，所以我們在討論很多事情的時候，都要先問到底法律是什麼？如果大家看不到電視螢幕的話，我的那個PowerPoint在書面上都有。我必須要說，其實我們不管是憲法跟地制法，早就有行政區劃，尤其是地制法，第四條、第七條、第七條之一都有行政區劃，不然怎麼會說直轄市、縣（市）、鄉（鎮、市）之新設、調整或廢止，依法律規定行之？它沒有行政區劃的名字，但它有實質啊！結果並沒有這樣的法律，這本身是很奇怪的。也許當年地制法在起草過程中，因為它必須要接續兩自治法，就是省縣自治法跟直轄市自治法的規定，再加上過去可能有一些法理上的爭執，所以沒有把它定進去。但是已經過二十六、七年了，應該要定了。
當然地制法第七條之一是很特別的條款，它是一個升格條款，其實它也算是一個行政區劃條款，因為臺中縣市談合併，當年臺南縣市也是合併，高雄市併了高雄縣，所以它也有行政區劃的調整。
如果從地制法的角度來看，我認為現行法其實很明確地講，省、直轄市、縣（市）以上，因為它具有憲法上地方自治團體的資格，所以它的行政區域調整一定是法律明定。為什麼？因為它具有憲法的定位，難道我們可以有違憲行為嗎？如果針對鄉（鎮、市），而且我們要特別講一個，我們現在還多了一個很特別的「區」，叫做「直轄市山地原住民區」，它的行政區劃變更應該是可以交由縣（市）還有直轄市，以前直轄市沒有下級地方自治團體，可是現在它有了，它可以承擔這樣的責任。另外還有村（里），村（里）的改變甚至後來造成了一次大法官解釋。
為什麼我們在講行政區劃的時候，我拜讀了內政部和各部會的書面意見？當然就如前面先進所講的，內政部做為主管部會寫的是最完整的，但似乎覺得行政區劃就是一個程序規定，對實質沒什麼改變或沒什麼影響。可是釋字第498號解釋和釋字第553號解釋都告訴我們一件事情，就是地方自治團體是屬於住民自治和垂直權力分立，它跟基本民主法治原則有關，所以當然有實體的需求，硬要把它區分成程序和實體，如同前面發言的先進所言，我認為這是一個不太適當的法律政策的選擇。
所以我針對第一個議題，就是行政區劃法到底是要委辦或授權，我個人認為我們應該要問：它是不是具有憲法上地方自治團體的地位？並以此為準。為什麼我要在簡報檔中「省」字的後面打一個問號？因為憲法原來的地方制度章是以省、縣為主，但現在其實是以直轄市為主了。所以省變成了一個問號？可是大家要注意，當年精省的時候，省的功能業務調整還是由法律明定之，並不是行政院想怎麼做就怎麼做，而且為了這件事情，釋字第467號解釋還特別討論：省是不是具有獨立自治團體的身分，還是它只是行政院的派出機關？所以這是一個很重要的議題。更不要講直轄市、縣（市）它還存在，不管是憲法本文跟增修條文，它都存在的時候，它如果改變，當然需要法律授權。至於鄉（鎮、市、直轄市山地原民區）、區、村（里），我認為這相當於地方自治、地方分權的概念，應該要由中央定一個框架式的法律，由他們訂定自治條例、自治法規，應該是自治條例，不可以是自治規則，也就是訂定自治條例來做調整。
在參加本次公聽會之前，我有稍微去爬梳了一下各國行政區劃的相關改革，因為我比較熟悉的是法國，所以就用法國的例子來跟大家做介紹。大家認為法國是中央集權國家，可是它從1982年以後大規模地推地方分權。在法國近20年的地方行政區劃改革當中，呈現在簡報資料中的只是5個主要的法律，其實他們每年都在改。尤其他們在改的時候，是由當時的總統薩科齊委請前總理組了一個委員會，專門來推地方分權這件事情，還出了一本很厚很厚的報告，這是他們每任總統都在講的：因為要配合現實的環境。
我跟前面幾位師長有一些比較不同的意見是，我認為直轄市是重要的，但我們的問題不是它重不重要，而是太多了。最近法國還正在討論一個問題，就是去修改他們一個很有名的法律──巴黎、里昂、馬賽特別法，就是要強化它……
時間有限。2010年法國的地方自治團體改革法是他們最重要的核心基礎，第一是明確認知到，如果只推行政區劃的重劃，阻力會很大，所以他們推市鎮合作組織，類似我們的行政法人，只是他們採跨縣市合作的方法，而且像這種鄉（鎮、市）的合作組織，在2016年以後都變成新市鎮了。第二是建立「大都會」，法國現在總共有22個大都會，它不是地方自治團體，但是具有地方自治的分權功能。第三是強化直接民主，尤其是去選這種市鎮合作組織的省議會委員。
有關到底要不要公投的問題，我這裡要特別提供法國2013年一個很有名的公投，叫做亞爾薩斯一體化公投。歐蘭德擔任總統的時候，他要推地方改革，希望採用直接民主，第一個就選擇相對比較單純的亞爾薩斯。亞爾薩斯是一個大區，它下轄兩個省──下洛林省與上洛林省，當時就說一定要用公投的方法，由下而上。最後的結果是不同意。為什麼？兩個省的平均數是50%同意，可是兩個省各有不同意的，下洛林省認為合併以後，它的財政會出現一些問題，所以它不要；上洛林省認為反正合併以後自己是老大，所以不用太去在乎。就因為這個樣子，所以公投失敗。因此法國在2014年和2015年又重新推動兩部法律，強制進行行政區劃的改革。法國本土的大區（就是我們講的省以上的大區）原來有18個，可是現在變成13個，就是因為他們發覺公投根本沒有辦法達成，而且當你在推行政區劃的時候，大家會爭執三件事情：第一是這個大區以後叫什麼名字。所以才會出現這麼好笑的，把原來的幾個大區合併起來，就叫同一個名字，導致名字長到不行，後來都用縮寫。第二個爭執是大區的區治放在哪裡。第三個會爭執的問題是以後大區議員席次如何分配。所以我們在做行政區劃的時候，它不會只是程序，因為它會牽涉到後面這些問題。
我個人認為我們在做行政區劃的時候有實體原則和程序原則，以法國的經驗來講，很重要的第一個實體原則是共和國不可分割原則，意思就是不可以出現「國中之國」。我們現在六都有一個麻煩的地方就是因為它太大、太強了，有的時候像是「國中之國」。第二個實體原則是區域均衡發展原則。我們在講行政區劃的時候都沒有提到這個原則，好像覺得它不重要，其實它最重要啊！還有相對的法律保留原則，這我剛才講了。還有程序的條件，在這邊我先設想我們的正當行政程序是什麼？第一個，預告明確的計畫，我認為主管機關內政部或者是我們的立法院如果要推這樣一個行政區劃的時候，請拿出明確的區劃計畫，這樣公民才有機會去審議，不要每次都說我們先開公聽會，開公聽會大家都知道是什麼？就是各說各話；再來是什麼？組織公正的審議委員會；第三個，賦予公民參與的平等機會。
我必須說，我對於公投這件事情，我並不認為那麼容易，沒有那麼容易啦！如果沒有政黨因素加入的話，公投通常是不會過的，而且我認為行政區劃具有雙重效力，一個是實質效力，這邊我特別要提的是什麼？就是著名的地方性權利跟義務的界定，這件事情是地方制度法明定的，行政區劃涉及這件事情，它怎麼只會是程序要件呢？
最後是我的結論，不好意思，我有點超過時間。我認為行政區劃法草案制定有四大基礎：第一個，它是相對法律保留；第二個，行政區劃具有實體性跟程序性，具有雙重效力；第三個，我認為地制法可以設專章，但是我覺得不太可能只有二十條，如果我們用法國法的例子來看的話，這邊也跟大家稍微科普一下，我們的地制法才八十幾條，法國的通用地方自治法典有兩千七百多條，所以地方自治法條是很多的；最後一個，我認為公民審議就可以，但是要不要直接上升到公投則是立法政策的問題，對此我持保留的態度。有點超過時間了，謝謝。
主席：謝謝紀和均助理教授。
下一位我們請黃建銘教授發言，黃教授有請。
黃教授建銘：牛委員、各位先進、與會的各位專家，大家好。我今天非常榮幸受邀來討論這個議題，為了節省時間，我就直接進入委員給的這四個重要的討論提綱。
第一個是應以實體法或是程序法定之？我想有關實體法跟程序法大家已經表達很多意見了，實際上這部分聽起來也是相對比較有共識的。事實上這個行政區劃法通常都是把實體跟程序融合在一起，所以基本上對於這些區劃的態樣、區劃的原因、區劃的一些原則有實體的規定，包括後續有區劃前、區劃審議的階段，也包括後續的處理，這些程序的規定也通通在這樣的一個法律裡面。所以基本上，我想它應該就是實體跟程序的融合，至於要不要加上程序，我個人也覺得並沒有那麼樣地必要。
另外第二個就是行政區劃事項得否授權或委辦地方自治團體訂定自治法規行之？我們就從剛剛很多專家所提到的一個憲法條文，以及地方制度法第七條規定的內容來看，這些鄉鎮市及區，包括省、直轄市、縣市是依法律規定行之的，所以從這邊看起來應該是想要朝訂一個專法的方向去做。至於像縣市改制跟其他合併就是依本法，也就是規定在第七條之後的條文裡，至於鄰里的話則是由直轄市、縣市定之。所以這個部分，如果是對於這些主要的、重要的劃分原則，當然可能還是必須透過法律來制定，至於到底能不能授權或委辦，就看它後續執行的這些比較細節的部分，當然它必須可以由地方來訂定。因為行政區劃就其屬性來講，我想是一個比較剛性且具穩定性的，因為行政區劃是整個國家統治權力的安排，因此我想原則上應該是沒有授權地方以自治法規來決定整個區劃的這些重要原則，或是區劃的態樣；至於一些特定程序的處理，這個部分應該是可以考量的。
再來就是第三個問題，行政區劃專法跟地方制度法的關係是什麼？是不是必須透過專法來訂定？基本上包括前面第七條的規定，以及我們從兩個角度來看，它可能可以訂立專法讓它變成是地方制度法之外的另一個特別的法，這樣就可以凸顯出行政區劃的專門性，也符合第七條法律保留的原則，所以我個人還是比較贊成應該訂定專法。
至於第四個問題則是應否納入公民投票制度，要如何促進公民參與跟程序的保障？我想這個各有它的優缺點，當然我們對於民意的重視、民主的價值都非常地認同，只是說在操作上，可能必須更加審慎。在牛委員的草案裡面，事實上在第十二條已經融入了有條件式的公民複決條件，也就是透過公投。當然公投有它的優點，也有它的缺點，在執行公投上面可能會碰到很多需要去突破的地方，比如像我們彰化有一個芬園鄉，芬園鄉實際上跟草屯鎮在整個的生活互動上是相對比較密切的，但是芬園鄉其實是在彰化縣裡面，如果將來要公投的話，這個到底要怎麼投？是住芬園的才能投？還是住草屯的也可一起投？因為芬園又涉及到議員的選區、立法委員的選區，還是說同屬立法委員的選區跟議員的選區一起來投？還是整個縣一起來投？這個可能會有很多的討論空間。所以基本上我覺得也認同這個對民意展現的一個重要性，但是民意的展現是不是必須透過公投是可以再審慎討論的。因為比如說，在牛委員的草案裡面，第八條的部分已經有訂定這個草案之後，它有這個公告，可以辦公聽會，其實它也是一種民意的展現。
接著我想提一下，在整個區劃的過程裡面事實上有幾個問題，就過去我們執行整個區劃的經驗來看，過去是以省為中心作區劃的考量，在設直轄市、六都時代之後，它已經轉變為以都為中心的區劃考量，事實上我們今天會變成六都、十六縣市，跟一開始在馬總統執政時期有一個原先的藍本，如果各位不健忘的話，那就是三都、十五縣，但是當時的這個三都、十五縣的規劃算是比較具專業性的考慮。後來因為整個強調自主的合併，可能造成原來的三都、十五縣沒有完成改革，包括新北市的合併、包括基隆市、新竹市跟嘉義市等等這些而變成現在的狀況。
所以我的意思就是說，一個原先比較有系統的規範，如果以由下而上不去做一個由上而下、由下而上的這種協調的話，最後的結果脫離原先的規劃可能會非常地多，這個是晚近這幾年完成行政區劃的一個經驗，我們大概可以看到這樣的一個結果。另外就是說，我們從六都時代行政區劃的特質來看，或許也可以凸顯現在行政區劃法為什麼有它提出的重要性？因為現在設了六都之後，我覺得在很多資源分配上已經明顯變成是六都群組跟非六都群組，之前考量由直轄市帶出區域發展的這種火車頭效應是不是仍然還存在？還是它只是一個大的磁鐵，帶來磁吸效應。我們從實際的結果來看，都可以做很多不同的檢討。大家如果不健忘的話，新竹縣市在前幾年也提過要合併改制為直轄市的這個議題。這個直轄市的議題事實上前面幾位專家也提過，就是直轄市變成是整個區劃的一個主要角色，大家都在爭設直轄市，基於資源爭取的一個考量。到底直轄市有沒有真正扮演火車頭的角色，這是我們可以再思考的。還有一個重要的議題，就是整個直轄市區界的調整，一直到現在，我們都沒有真正去處理這樣的一個問題。
以上就是我個人的幾點看法，提供給各位參考，謝謝。
主席：謝謝黃建銘教授。最後，請趙永茂名譽教授發言，趙教授，有請。
趙名譽教授永茂：學界的同仁，大家好！我沒有帶PPT，我簡單做一個報告，其實我也有打出來，我再把我的一些報告內容傳給我們的助理。
我先要回應的就是我們在推動政治變革或是法律變革的時候，一直忘了地區及人民需要的實體上變革是什麼東西，他們需要的是經濟、社會、文化的發展，政治與法律都是工具。我們要了解，我們現在談的這些東西事實上在歐洲的發展、在美國的發展已經比我們先進60年了，我們在82年談這個東西，到現在都還沒有完成，但是事實上我們已經做了。我們的地方制度法在2010年也做了一些變革，也做了一些實體的所謂直轄市的變革及整合，但是事實上到現在為止，我們的行政區劃法還沒有建立，但是我們已經做了。所以我的意思是這個政治性的東西，剛才有幾位朋友也提到，的確本來就應該要早點立的。我今天就針對相關的問題提了幾點來做一個呼應。
第一個，我首先要說明的就是我們在做一些實體也好或者程序也好，基本上，都應該是整合在一起的，我們必須要特別強調的就是怎麼樣讓地方及地區實質的經濟、社會、文化發展能夠達成區域性發展的目的，這才是我們要的。國外在推動這些東西的時候是很有彈性的，也就是不是只有談實體的規範或者程序的規範，還有目的在哪裡。基本上，現在我們只談了這些修法上的相關問題，但是這些修法的問題裡面，我要談的一個是太晚了，我們已經落後了很多，但是我們也做了很多的政治變革，地方制度法也建立起來了。現在我們到底是弄一個專章，還是做一個專法？其實都可以，但是在建立的專章上面，或是在這個法的上面，基本上，我們可不可以也做一些分工？我們的地方制度法上面有，有一部分的區劃也在裡面做一些規範，特別是我們的縣市升格、合併升格等等已經做了，但是我們要建立這個法的時候，必須要考慮一個，等一下我會做一些建議，我們的確也做了一些規範，但是我要提的一個就是我們在建立這些法律條文的時候，有一個非常、非常重要的事，我們只規範不同區域內的不同政府（包括中央政府）在推動區劃這個過程裡面的規範，但是我們也要了解一個，在英國或者是日本，剛才有幾位也特別談到德國及法國，他們60年前已經陸陸續續在推動Regionalism、區域發展這些東西，也推動區域政府之間的合作，除法之外，推動共同協力合作，但是有關這些推動的作業上，以及鼓勵、約束中央政府與地方政府的這些東西，其實我們談的不多。也就是法不是政治來促進，而是社會以及地方自己要有發動的能力，我們已經做了，但是有一個非常重要的是我們在做這個東西的時候，促進中央政府、地方政府與區域內的地方政府之間的重劃及整合的力量及法制沒有，也就是要怎麼促進整合及區域發展的規範，我們沒有在裡面形成或者是提供。所以我的意思是重要的是我們透過法律上面怎麼樣能夠來表示政府間與民間協力發展的精神，這個部分也應該再加強，這是第一個。
第二個部分我要提的就是日本，包括德國或者是法國，剛才也提到，他們在推動區域整合這些法制也談到怎麼樣能夠充分授權，以及怎麼樣促進地方在整合之前有共同發展的誘因，這些發展的誘因及發展的計畫是不是在相關的法律上面也應該要做一些規範？這個規範也等於促進地方與區域內的地方政府在行政區劃要合併之前必須要做相關協力合作的精神，以及這些協力合作的誘因，要怎麼樣促成區域內的地方政府與中央政府在促進發展上面盡政策上的責任，或者是發展上的責任。在國外這些相關的推動上有一個部分值得我們去重視的，是他們在發展這些不是只有在合併的作業，還有在促進地方協力發展上的規範如何來加以倡議，或者在法條上面怎麼樣來規範。比如鄉鎮這一級或縣市可能需要縣市政府或是中央政府同時來加強這一方面的協力或是協助；聯邦政府對州的發展也需要加以協助來促進。這個部分如果沒有努力的話，未來即使他們要合併了，剛才也提到，但是他們可能覺得這個合併是有一些困難的，這個情況之下，事實上，也不一定要合併，但是協力合作及共同發展是我們在國家或者學術立場非常希望這個方面也能夠同時加以重視的，這是第二個部分。
另外就是這些法條裡面雖然也有提到，如何能夠促進地方的公民參與或公民投票，我想這是一個共同的發展趨勢。但是有一些包括鄉鎮這一級或者區政府整合性的發展，是當時直轄市合併發展留下來還沒有解決的問題，但這些問題有一部分是要規範上級自治機關鼓勵下級自治機關之間的整合發展，這個部分是不是也要加以重視跟補強？也就是有一些部分，可能縣市這一級對下級的區公所或者鄉鎮公所，針對這些合併的問題，就可以做相關的決定。那麼在配合地方自治權的一些發展，這一塊怎麼樣能夠再加以強調一下？這一點也是在其他國家的相關法制裡面也都有的。
此外，透過公民投票跟公民參與非常重要，但是剛才提到這個部分在鄉鎮這一級的一些區劃，可能在縣市這一級就可以做一定的決定了。也就是不一定中央、行政院只能做監督性的一些核准，但是可能也要尊重下級自治機關基於自治的精神以及地方自治權利的尊重，在這個部分是不是同時也要加以考量一下？就是縣級對於鄉鎮級的這些整合、合併，可能就可以達成一定決定的地位。我們在公民投票的時候，公民複決最後必須要跟上級的核定，包括中央這些核定之間的關係，也要達成一定的考慮，否則核定了以後再同意公民投票，可能也會造成很多困擾，是不是公民投票也在議會或地方決定以後就可以進行？一併由上級監督機關或者中央機關做最後的核定，這個部分要再做比較好的釐清，未來在立法上可能會比較完整一點。以上提供大家參考。
最主要我們希望將來在立這個法的時候，應該要多增加一些倡議，給上級地方政府跟中央政府有更大預算支持的壓力、協助地方發展的壓力，也等於刺激地方的經濟團體、地方的相關社會團體也能夠參與這些活動，有這種協力發展的倡議，不一定要達成區劃，但是達成地方的發展，才是我們所希望，也是地方社會所寄望的。以上，謝謝各位。
主席：謝謝趙永茂名譽教授的發言。
我跟大家報告一下，因為現在時間近中午，我們中午不休息，延長開會時間至會議結束。
因為今天的學者專家都已發言完畢，現在請今天列席的與會機關代表內政部董次長再次進行簡要回應、說明。有請董次長。
董次長建宏：主席、各位委員，以及各位今天與會的許多學者先進，還有相關同仁，大家好。剛才聆聽許多位學者專家許多的寶貴建議以及看法之後，事實上，本部有非常深入的了解，以及透過這些學者專家的許多建議，包括對於整個法令程序實質相關的一些建議，或者是地方自治的議題，以及如何進行相關議題的修正、跟地制法之間的關係，還有如何納入公民投票制度等等，大家都有一些深入的看法以及提供我們許多建議。
站在內政部的立場，事實上，當然我們會希望先把程序規範釐清，這個部分在剛才許多學者專家的建言也都有提到，程序上跟實質上其實是互相的東西，但是程序對本部來講，可能會更重要，因為我們希望透過程序的明確規範，讓大家促成許多溝通，許多學者專家也提到這件事情。因為整個行政區劃的重劃過程涉及到許多不同的議題，像剛才江教授所提到的，事實上行政區劃是一個歷史的過程，我也在剛才不同的學者專家發言裡面，聽到了一個我過去熟悉的名詞「三都十五縣」。我要跟各位報告，當時我就是負責撰寫「三都十五縣」的研究生，所以我看到這個名詞其實給我很多感慨，我也深刻理解，事實上就如同我們的老前輩紀老師在一開始所提到的，從1991、1992年要開始行政區劃的立法至今，我們經歷了許多的事情，民主社會的變遷也非常大，我們在民主制度上也做了很多改變。但是我們的歷史結構事實上是必須要被我們考量的，也因此站在內政部的立場，為什麼我們還是要去談程序這件事情？因為我們先把程序明確化、完成化之後，促進地方的溝通跟建立共識，然後有效的去思考，在整個歷史脈絡的空間結構之下，我們怎麼樣進行一個更好、更合理的、有效的行政區劃，這才是一個比較有意義的過程。如同在歷史上，我們都很清楚，雲林縣之所以叫雲林，其實是一個很有趣的故事。它是從今天南投的竹山鎮往下看那一片雲海底下茂密的森林，所以叫做雲林。歷史上在日治時代，當時的竹山鎮其實是雲林縣的一部分，我們今天透過不同的行政區劃，把它變成是南投的一部分，所以雲林縣之所以叫雲林的故事就不存在了，只存在在歷史記憶裡面。我自己在讀書的時候，我在紐約讀書，紐約市為什麼會變成今天的大紐約市？1898年紐約市因為當時政治、經濟結構的問題，包括的城市──原本的小紐約市，也就是今天的曼哈頓上面政治的一些議題，以及布魯克林大橋建立之後跟布魯克林區的一些互動，更關鍵的是在世紀轉移的過程裡面，紐約市要跟倫敦市去搶誰是世界最大的城市。我想每一個時代都有不同的意涵，所以紐約市在1898年就合併了布魯克林區、皇后區，成為大紐約市。那在這個過程裡面，其實每一個時代都有它不同的意義跟想像，這些不同的意義跟想像對我們來講，就要回歸到法令上，即內政部的法律職掌。我們還是要不斷再強調，我們當然都理解，也深刻知道，在整個法令的制定以及行政區劃的過程裡面，其實不是只有一個程序面的問題，更不只是一個法律的問題，它涉及到人民的實質的權益、人民的感情，以及人民對歷史、土地還有生活圈的一些概念。但我們必須要強調是，我們在行政體系依法行政的狀態之下，程序的先立先行以及法制的完成、完整性，才能夠提供給大家這些對話與討論的空間，這也是為什麼本部一開始在報告裡面會特別強調，行政區劃的立法是應有之程序的設計，包括在這個程序設計過程裡面，提供給大家對話的空間、討論的空間，以及必要性程序的規範、法制程序的規範，使得許多事情要處理的時候，有明確的法律基準，透過這些法律基準讓大家進行實質討論，以及對於人民權益的尊重跟保護。
以上是內政部簡單回應今天所有學者專家的指教，而大家相關的指教也會成為我們後續相關立法過程作為參考的一些依據。再次感謝主席以及各位學者先進的指教，謝謝。
主席：謝謝董次長，請問各位學者專家，還有沒有要第二輪發言？應該還好，剛剛大家應該都有清楚表達，所以我們也希望內政部可以儘速處理。這個從民國82年，那年我才3歲，到現在三十幾歲，我們希望可以看到順利落地。
謝謝各位專家學者提供寶貴的意見，我們今天所有出列席人員的發言跟提供的書面資料通通會刊登公報以外，也會另外製作公聽會報告，送交本院全體委員及所有出列席人員參考。
教授呂育誠書面資料：
助理教授紀和均書面資料：
特聘教授林明鏘書面資料：
助理教授李長曄書面資料：
內政部書面資料：
行政區劃立法技術公聽會報告
主席、各位委員女士、先生：
首先，對於各位委員就內政業務推動的關注與指導，表達由衷感謝之意。今天貴委員會召開行政區劃立法技術公聽會，本部應邀列席報告，深感榮幸。有關今日公聽會所列的討論題綱，謹將本部意見依序說明如下：
議題一、「行政區劃」法律應以實體法或程序法定之？
一、為因應各界對行政區劃法制化之要求，本部自81年起推動行政區劃立法工作，其間曾6度報經行政院函送大院審議，惟均未能完成立法程序。究其主要原因，除各屆委員對於行政區劃法條文設計有不同意見外，主要係涉及各界對臺灣整體行政區劃之實質調整圖貌有不同想像，又行政區劃結果也將影響民選地方公職人員名額之變動，以及地方政府之組織、員額、財政等資源重新配置，具有一定之政治性，在立法推動上較難獲致共識。
二、為整合各界關注之立法共同性意見，並避免各界誤解本部推動立法草案係各級行政區域之實質調整，爰本部將草案名稱修正為「行政區劃程序法」，並著重加強進行行政區域調整應有程序。最近1次係於109年12月21日將「行政區劃程序法」草案報行政院審查，其後本部業依行政院111年審查會所提立法原則疑義，邀請專家學者召開研商會議並於112年間辦理委託研究，本部已於113年將研究結果提供該院參酌。嗣該院再於114年5月29日召開第2次審查會完竣，本部刻正依審查會決議重整條文及辦理法制作業中。
三、以行政院107年送立法院審查之行政區劃法草案為例，該草案要旨均係行政區域調整應有程序及應辦事項，重點包括行政區劃計畫之研擬、提出、審議、核定、發布及實施等步驟，以及行政區劃計畫實施後應辦理之財產移轉、業務交接、土地測繪、自治法規之處理、預算執行及人員移撥事項等配套措施。
四、綜上，因各直轄市、縣（市）、鄉（鎮、市、區）之行政區域如何實質調整，涉及層面廣泛，各界不易有共識，爰本部參酌過去各界及現在地方政府所提意見，以推動「行政區劃程序法」（草案）立法，明定辦理行政區劃應有程序，包括規範中央主管機關及地方政府之行政區劃計畫提案，需透過辦理公開展覽、公聽會等民眾參與機制，並定有地方立法機關之參與方式，期凝聚行政區域實體調整之多數共識，以利續行行政區劃計畫之審議、核定、發布及實施等步驟及其應辦事項。易言之，行政區域之實體調整涉及廣泛，惟仍須有一定之辦理程序，透過各界在程序中參與及提供意見，以周延行政區劃計畫，故立法政策上，宜優先推動程序法之立法，使各種行政區域之實體調整意見得在程序中充分表達匯聚，並使各級政府在辦理行政區域調整有所依循。
議題二、「行政區劃」得否授權或委辦地方自治團體訂定自治法規行之？
一、依憲法第108條第1項第2款規定，行政區劃事項應由中央立法並執行之，該規定似係中央對於行政區劃事項具有立法權，無論由中央行政機關提案或立法委員提案，凡循立法程序由立法院三讀通過並經總統公布後，即屬有效法律。是上開憲法所稱中央立法，似指行政區劃事項之立法事宜，須為經立法院三讀通過並經總統公布之法律。
二、次查憲法第108條第1項第2款規定，行政區劃事項之權限劃分，係將立法權及執行權劃歸中央。又查憲法第10章有關中央與地方之權限、第11章地方制度及憲法增修條文之規定，並未將行政區劃事項委託地方立法，又行政區劃事項具體內容有涉地方行政機關、立法機關之組織、員額、財政收支劃分等諸多屬中央權限之重要事項，是以行政區劃事項不具地方自治事項之性質，爰憲法就行政區劃事項似僅係劃分予地方有執行權。
三、又行政區劃事項涉及各直轄市、縣（市）或鄉（鎮、市、區）之新設、廢止或調整，程序上本應有全國一致性，並無因地制宜之必要，亦無需再授權各地方政府另以自治條例訂定不同（含更嚴格或更寬鬆）之規範。揆諸地制法有關縣（市）單獨或合併改制直轄市之相關規定，以及其他都市計畫法、國土計畫法等空間規劃之法制，均未授權由地方政府另以自治條例訂定不同規定。
四、考量地方有因地制宜提出行政區域調整之需要，查歷來行政院所提行政區劃法草案版本，有關直轄市、縣（市）或鄉（鎮、市、區）之行政區域調整，各地方政府具有依據本身需要提出調整方案之提案權，並在獲得中央（行政院或本部）核定後據以執行。即行政院過去草案版本已保留地方政府因地制宜提出具體調整方案之權及獲核定後執行之權，爰行政區劃事項之立法，自無須授權各地方政府另以自治條例訂定不同規範。
議題三、行政區劃專法與地方制度法之關係為何？應否統一由行政區劃專法定之？或於地方制度法另訂行政區劃專章？
一、現行地制法有關行政區劃類型及立法要求，查該法第7條第1項規定，直轄市、縣（市）、鄉（鎮、市、區）之新設、廢止或調整，依法律規定行之；第2項規定，縣（市）改制或與其他直轄市、縣（市）行政區域合併改制為直轄市者，依本法之規定。第7條之3規定，依第7條之1改制之直轄市，其區之行政區域，應依相關法律規定整併之。準此，地制法就改制直轄市部分已有相關規定，其餘行政區劃類型之調整程序並未規範。
二、考量縣（市）改制直轄市以外之行政區劃類型，例如大至縣（市）合併、小至區域界線調整，其態樣及考量因素，顯與改制直轄市不同，基於立法經濟，並考量縣（市）改制直轄市已有實務案例且執行尚無窒礙，應維持地制法及行政區劃程序法分別立法。
議題四、行政區劃程序中應否納入公民投票制度？如何促進公民參與及程序保障？
一、現行公民投票法並未禁止行政區劃相關事項作為公民投票之提案，爰各地方居民針對公民投票之提案，其是否成案及後續投票等事宜，係由中央選舉委員會依公民投票法予以審認及辦理。
二、本部112年辦理之委託研究，其中行政區劃與公民投票關聯議題之研究結果，主要如下：
(一)以各國推動行政區劃經驗觀之，公民投票並非必然之程序，亦可能因為程序及要件繁複而成為無法處理行政區劃的原因；如係為強化公民參與機制，公民投票亦非唯一方法。
(二)行政區劃事項可能涉及不同層級之地方自治團體，採公民投票方式將面臨如何決定辦理公民投票之主管機關、經費以及如何決定通過額度之問題。
(三)行政區劃影響者為地方自治團體，並非直接影響住民，縱影響地方自治團體權利（例如地制法第24條之1之跨區域自治事務），亦無需經過公民投票。另現行地制法有關改制直轄市之程序，亦未有公民投票程序。
三、為利行政區劃程序中強化民眾參與，查行政院107年所提草案版本，係規定各級機關研擬行政區劃計畫草案後，透過辦理公聽會及公民民意調查，以徵求民眾意見，並要求擬訂行政區劃計畫時，應參酌公聽會及公民民意調查意見。亦即，本部推動行政區劃程序法立法之版本，係透過在行政區劃程序中納入民眾參與機制，以達到民眾參與及程序保障之效果。
議題五、其他行政區劃法制相關議題
一、行政區域調整後，對國土計畫及區域計畫之影響
(一)依國土計畫法規定，國土計畫之種類包含全國國土計畫及直轄市、縣（市）國土計畫。其中，中央主管機關擬定全國國土計畫時，得就都會區域或特定區域範圍研擬相關計畫內容；直轄市、縣（市）主管機關擬定直轄市、縣（市）國土計畫時，得辦理鄉村地區整體規劃，並視實際需要研擬鄉村地區計畫。
(二)依區域計畫法規定，全國性綜合開發計畫或地區性綜合開發計畫所指定之地區，以首都、直轄市、省會或省（縣）轄市為中心，為促進都市實質發展而劃定之地區，以及其他經本部指定之地區，應擬定區域計畫。
(三)綜上，後續行政區域如有調整，各級國土計畫及區域計畫主管機關將以調整後之行政區域作為前開計畫範圍之參考，原則無其他影響。
(四)至於國土計畫及區域計畫涉及跨直轄市、縣（市）行政區域之處理機制，按國土計畫法及區域計畫法規定，涉及跨直轄市、縣（市）行政區域之議題，將納入全國國土（區域）計畫、都會區域計畫或特定區域計畫，且中央主管機關於擬定前開計畫過程中，將邀集相關單位共同研議相關議題處理對策。
二、行政區域調整後，對都市計畫之影響
(一)依都市計畫法的規定，都市計畫係指一定地區內有關都市生活之經濟、交通、衛生、保安、國防、文教、康樂等重要設施，作有計畫之發展，並對土地使用作合理之規劃而言。都市計畫種類分為市（鎮）計畫、鄉街計畫與特定區計畫3種。市計畫由直轄市、市政府擬定，鎮、縣轄市計畫及鄉街計畫分別由鎮、縣轄市、鄉公所擬定，必要時，得由縣政府擬定；特定區計畫由直轄市、縣（市）政府擬定，必要時由內政部擬定，例如「林口特定區計畫」，包括新北市與桃園市部分轄區；相鄰的行政地區得由有關行政單位之同意，會同擬定聯合都市計畫，例如「竹南頭份都市計畫」，包括竹南鎮、頭份市部分轄區。
(二)依都市計畫法第15條規定，都市計畫主要計畫書圖應表明行政區域及計畫地區範圍。直轄市、縣（市）行政區域調整後，都市計畫之範圍如受到影響，受影響之都市計畫擬定機關即應依都市計畫法定程序配合修正計畫範圍及計畫內容，以利相關建設計畫之推展。
以上說明，敬請各位委員及各位專家學者指教，謝謝！
中央選舉委員會書面資料：
「行政區劃立法技術公聽會」書面資料
主席、各位委員、各位女士、先生：
貴委員會今天舉行「行政區劃立法技術公聽會」，本會應邀列席，至感榮幸。謹就討論題綱說明如後，敬請各位委員指教。
壹、「行政區劃」是否應以實體法或程序法定之、得否授權或委辦地方自治團體訂定自治法規及行政區劃專法與地方制度法之關係
行政區劃包含行政區域之新設、廢止或調整事項，主管機關為內政部，是否應以實體法或程序法定之、得否授權或委辦地方自治團體訂定自治法規行之、是否訂定專法或納入地方制度法之修法一併規範，本會尊重主管機關內政部意見。
貳、行政區劃程序法與公民投票制度
依公民投票法第2條第3項規定，地方性公民投票適用事項如下：一、地方自治條例之複決。二、地方自治條例立法原則之創制。三、地方自治事項重大政策之創制或複決。有關行政區劃案件性質上是否屬於地方自治事項，建議參酌主管機關內政部意見辦理。
參、配合行政區劃選舉區之檢討及改制後地方公職人員選舉之辦理
行政區域之新設、廢止或調整、地方公職人員當屆任期處理以及地方民意代表總額規定，均屬內政部主管，惟新設或調整之行政區域，將涉及選舉區配合檢討作業及改制後地方公職人員選舉之辦理，有關行政區劃計畫之生效日期，應考量相關地方公職人員任期屆滿之日，以及籌辦選舉事務實際作業，允宜保留合理選務辦理時程，廣泛收集各界意見，辦理議員選舉區檢討變更作業，俾主管選舉委員會有充分準備時間規劃投、開票作業，維護民眾投票權益。
法務部書面資料：
「行政區劃立法技術」公聽會書面意見
主席、各位委員、各位女士、先生：
今天奉邀列席 貴委員會「行政區劃立法技術」公聽會，謹代表法務部，提供意見如下：
行政區劃由中央立法並執行之，或交由省縣執行之〈憲法第108條第1項第2款參照〉。現行法制，除地方制度法明定，縣〈市〉改制或與其他直轄市、縣〈市〉行政區域合併改制為直轄市，依該法之規定〈地方制度法第7條第2項、第7條之1、第7條之2、第87條之1至第87條之3參照〉，及村〈里〉、鄰之編組、調整，由直轄市、縣〈市〉另定之〈地方制度法第7條第3項參照〉，其他行政區劃事宜尚待法律規範之。
行政區劃立法模式，應規定事項範疇為何、與地方制度法規定如何調和、應否納入公民投票或其他公民參與機制等議題，尊重主管機關職權意見，並待聆聽專家學者與各界寶貴意見，後續如經參採立法，本部將本於職責協助完善相關法制作業。
以上意見，敬請指教。
原住民族委員會書面資料：
「行政區劃立法技術」公聽會書面報告
主席、各位委員，大家好：
貴委員會召開「行政區劃立法技術」公聽會，本會應邀列席說明，深感榮幸。以下謹就該公聽會，綜合說明本會意見如下：
按憲法增修條文第10條第12項前段，國家應尊重原住民族意願，保障原住民族之地位及政治參與，其辦法另以法律定之。查公聽會各項提綱均有助於行政區劃涉及原住民族地區之族人政治參與，本會敬表尊重。原住民族自治未來如立法通過，如涉及行政區域行政區劃之調整，亦將會參考本次公聽會之結論及未來法案之設計，以落實上開憲法增修條文之規定。
大院委員針對行政區劃後續規劃凡有利原住民自治發展，本會均予尊重並積極配合行政院後續規劃，期能具體保障原住民自治發展福祉。
行政院人事行政總處書面資料：
「行政區劃立法技術公聽會」書面報告
主席、各位委員、女士、先生：
有關今日召開「行政區劃立法技術」公聽會，本總處奉邀列席，謹就涉及本總處業務部分提出意見如下：
一、查行政區劃計畫實施後，相關公務人員移撥等事項可能涉及中央法規之適用問題，原則上應配合修正。為解決在中央法規修正前過渡期間之適用爭議，爰近期各版本草案（委員牛煦庭等17人擬具「行政區劃法草案」第19條、委員邱鎮軍等18人擬具「行政區劃法草案」第18條及行政院114年5月29日審查「行政區劃程序法草案」第18條）均有規定準用地方制度法第87條之3第2項及第5項至9項之規定。
二、次查地方制度法第87條之3第2項及第5項至9項之規定，【第2項】縣（市）改制或與其他直轄市、縣（市）合併改制為直轄市之財政收支劃分調整日期，由行政院以命令定之。【第5項】改制後之直轄市，於相關法律及中央法規未修正前，得暫時適用原直轄市、縣（市）之規定。【第6項】依縣（市）改制或與其他直轄市、縣（市）合併改制而移撥人員屬各項公務人員考試及格之現職公務人員者，移撥至原分發任用之主管機關及其所屬機關、學校或原得分發之機關、原請辦考試機關及其所屬機關、學校以外之機關、學校服務時，得不受公務人員考試法、公務人員任用法及各項公務人員考試規則有關限制轉調規定之限制。【第7項】前項人員日後之轉調，仍應以原考試及格人員得分發之機關、原請辦考試機關或移撥機關之主管機關及其所屬機關有關職務為限。【第8項】各項公務人員考試法規定有限制轉調年限者，俟轉調年限屆滿後，得再轉調其他機關。【第9項】依專門職業及技術人員轉任公務人員條例轉任，於限制轉調期間內移撥之人員，得不受該條例限制轉調機關規定之限制。但須於原轉任機關、移撥機關及所屬機關合計任職滿3年後，始得調任其他機關任職。
三、鑒於現行行政區劃規劃、推動與調整等業務，係由主管機關內政部掌理，又因前開條文所涉限制轉調規定屬考試院主管權責，本總處尊重主管機關內政部、考試院意見。
以上報告，敬請各位委員指教，謝謝！
主席：再次感謝各位的參與，我們今天中午有準備便當，請記得領取，謝謝大家。今天的公聽會到此結束，現在散會。
散會（11時55分）